IV SA/Gl 753/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant st.sekr.sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi J.M. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję Postępowanie administracyjne, w wyniku którego zapadła zaskarżona w sprawie niniejszej decyzja, formalnie zostało wszczęte przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. w dniu [...]., mimo iż skierowanie na badania w celu rozpoznania choroby zawodowej datowane jest na [...] Decyzją z dnia [...] organ ten odmówił stwierdzenia u J. M. choroby zawodowej w postaci obustronnego trwałego ubytku słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowanego hałasem o określonych parametrach – wymienionej w poz.21 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869). W uzasadnieniu wskazał miejsca zatrudnienia wnioskodawcy w latach od 1969 do nadal (obecnie w Kopalni A w K.), w których pracował on na stanowiskach: pomocnika kierowcy, wykuwacza żużla, robotnika dołowego pod ziemią, maszynisty i płuczkarza na powierzchni, kierownika magazynów na powierzchni, konserwatora maszyn i urządzeń przeróbki mechanicznej węgla, przy czym w latach 1972-1977 i 1978-1980 oraz 1991-2004 był narażony na działanie hałasu. Niemniej jednak z powodu braku rozpoznania tej choroby przez placówki lekarskie odmówił jej stwierdzenia. Zarówno bowiem Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w K. – Poradnia Chorób zawodowych w S. w orzeczeniu z dnia [...] jak i Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. w orzeczeniu z dnia [...], nie rozpoznały tej choroby zawodowej z powodu zbyt małego ubytku słuchu (poniżej 45 dB w uchy lepiej słyszącym), kierując się opisem choroby zawartym w poz. 21 wykazu chorób zawodowych będącego załącznikiem do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115 ze zm.). W odwołaniu pracownik wniósł o uchylenie tej decyzji, nie zgadzając się z jej rozstrzygnięciem. Podniósł, że stan narządu słuchu ulega stałemu pogarszaniu, co w jego ocenie jest wynikiem szkodliwych warunków pracy. Zaskarżoną decyzją, na podstawie art.138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 2351 kodeksu pracy oraz § 8 i § 11 ust. 1 rozporządzenia rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, utrzymano w mocy powyższą decyzję. Organ odwoławczy doszedł bowiem do wniosku, że jest ona zasadna. W motywach tego rozstrzygnięcia podał, iż w toku postępowania zmienił się stan prawny, bowiem z dniem 3 lipca 2009 r. weszło w życie cytowane powyżej rozporządzenie. Jego przepisy mają zastosowanie do spraw wszczętych, lecz niezakończonych, z tym że czynności dokonane w toku wszczętych postępowań pozostają skuteczne. Choroba zawodowa narządu słuchu znajduje się w obu aktach prawnych (tegoż rozporządzenia oraz poprzednio obowiązującego rozporządzenia z dnia 30 lipca 2002 r.) pod tą sama pozycją. Wskazując na opisane powyżej: przebieg i warunki pracy odwołującego się oraz orzeczenia lekarskie upoważnionych placówek, organ doszedł do przekonania, że jakkolwiek odwołujący się pracował w narażeniu na działanie hałasu, to jednak brak jest przesłanki rozpoznania choroby zawodowej. Placówki medyczne bowiem nie stwierdziły jej z powodu zbyt małego ubytku słuchu w uchu lepiej słyszącym. Zdaniem organu orzeczenia te zachowują swą moc także dlatego, że zakres badań i ich metodologia nie uległy zmianie wraz ze zmianą stanu prawnego. W konsekwencji czego uznał je za wiarygodne. Dochodząc zatem do przekonania, że w świetle obowiązujących przepisów procesowych i meterialnoprawnych decyzja pozytywna dla pracownika nie mogła zostać wydana, nie uwzględnił odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach J. M. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji, nie zgadzając się z jej rozstrzygnięciem. Eksponując fakt długoletniego narażenia na działanie hałasu, wywodził, iż było ono przyczyną uszkodzenia słuchu, który stale pogarsza się od 10 lat. Podniósł, iż obecnie z tego powodu ma zakaz wykonywania prac w hałasie. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie. Jak głosi przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) - sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Zatem kontrolują czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, i to naruszenia mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy czy stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo wreszcie naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność, albowiem jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanej decyzji bądź stwierdzenie jej nieważności (p. art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). Przy czym, po myśli art.134 tej ustawy, sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, dlatego kontroli tej dokonują również z urzędu. Przeprowadzona w niniejszej sprawie ocena legalności zaskarżonej decyzji, a w jej ramach ocena zarzutów wziętych pod rozwagę przez Sąd z urzędu, wykazała, iż nie odpowiada ona prawu procesowemu, bo przede wszystkim jest przedwczesna. Organy orzekające nie rozważyły wszystkich aspektów zmiany stanu prawnego w zakresie istotnym z punktu widzenia niniejszej sprawy, a zatem nie wyjaśniły jej dostatecznie, stąd nie dojrzała ona do merytorycznego rozstrzygnięcia. Skutkiem tego zaskarżona decyzja narusza przepisy procedury w stopniu uzasadniającym jej wzruszenie. Wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie choroby zawodowej u skarżącego nastąpiło pod rządami przepisów cytowanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. Na podstawie tych przepisów wydane zostały w sprawie orzeczenia lekarskie placówek obu szczebli (odpowiednio w dniu 30 marca 2009 r. i w dniu 2 lipca 2009 r.), nie nawiązujące nawet do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt P 23/07 (OTK – A z 2008 r. nr 5, poz. 82). Tymczasem w wyroku tym Trybunał uznał przepisy te za niekonstytucyjne, jak zresztą również przepisy art. 237 § 1 pkt 2 i 3 kodeksu pracy stanowiące przepisy upoważniające do wydania tegoż rozporządzenia, "odraczając" na 12 miesięcy utratę mocy obowiązywania tych przepisów. Mimo zatem, że formalnie one obowiązywały do dnia 2 lipca 2009 r., nie sposób nie dostrzec, że lekarze Instytutu wydali swe orzeczenie w tym dniu, a więc w ostatnim dniu obowiązywania w/w aktu i na dzień przed wejściem w życie nowego rozporządzenia, zaś karta wypisowa ze szpitala, gdzie badano skarżącego, nosi datę 3 lipca 2009 r. Rzecz jasna uprawnione jest twierdzenie, że moc tych orzeczeń lekarskich została zachowana na podstawie § 11 ust. 1 rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r., wszak umknęło uwadze organów i orzeczników to, że jednostka chorobowa, jakkolwiek znajdująca się pod tą samą pozycją wykazu chorób zawodowych, uległa modyfikacji. Mianowicie obok ślimakowego wprowadzono nowy typ uszkodzenia słuchu, a to czuciowo-nerwowy. Uznanie braku wystąpienia tego nowego typu niedosłuchu przez organy jest gołosłowne, gdyż placówki medyczne w tym aspekcie się nie wypowiedziały. Kwestia ta jest kwestią medyczną, której niepodobna rozstrzygnąć bez fachowej wiedzy czerpanej w tych sprawach z opinii lekarskich. Nie można zatem odeprzeć zarzutu niewyjaśnienia sprawy w tym kierunku. Brak oceny tego typu uszkodzenia słuchu nie pozwala na zaakceptowanie zapadłej decyzji nawet uwzględniając, że niedosłuch nie przekracza wskazanej wielkości 45 dB, która w obu postaciach wyklucza uznanie schorzenia za chorobę zawodową. W przypadku skarżącego próg słuchu został ustalony dla typu ślimakowego, przeto przy braku odniesienia go do typu czuciowo-nerwowego nie może być nań przeniesiony. W tej materii organy ani Sąd nie dysponują wystarczającą wiedzą medyczną pozwalającą na zaakceptowanie takiej operacji. Generalnie przy tym nie wydaje się być trafnym wydanie decyzji w nowym stanie prawnym na podstawie badań i orzeczeń powołujących się na przesłanki istniejące w poprzednim stanie. Dla pełnego wyjaśnienia sprawy konieczne było więc zasięgnięcie opinii uzupełniającej w tym kierunku. Nawet wówczas, gdy zakres badań i ich metodologia nie uległy zmianie, zmiana stanu prawnego wymagała poczynienia stosownych ustaleń. Na marginesie wypadnie dodać, że placówka medyczna pierwszego stopnia wskazała na pozaślimakową lokalizację niedosłuchu, zaś Instytut na taką lokalizację w wyniku próby SISI, podając, iż objaw Metza potwierdził lokalizację ślimakową. Ta okoliczność wymagała również jednoznacznego wyjaśnienia. Nadto w sytuacji, w której skarżący eksponuje zawodowe tło schorzenia, rzeczą placówek medycznych, a zwłaszcza organów orzekających, jest wskazanie innych możliwych przyczyn powstania uszkodzenia słuchu. Tego rodzaju wyjaśnienia wymaga przepis art. 11 k.p.a. Poza tym ustalenia faktyczne nie budzą zastrzeżeń. Natomiast co do kwestii materialnoprawnych niepodobna się obecnie wypowiedzieć, gdyż uniemożliwia to niewyjaśnienie sprawy. Reasumując, z powodu naruszenia reguł wyrażonych w art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., zaskarżona decyzja nie mogła się ostać. W toku ponownego rozpatrzenia odwołania skarżącego organ drugiej instancji zasięgnie opinii Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. na okoliczność czy dotychczasowe ustalenia w zakresie cech niedosłuchu skarżącego są adekwatne również w obecnie obowiązującym stanie prawnym, tj. czy u skarżącego występuje postać czuciowo-nerwowa niedosłuchu i ewentualnie jak jest podwyższony próg słuchu w tej postaci, przy czym w razie potrzeby należy przeprowadzić stosowne badania. Nadto w opinii trzeba podać jednoznacznie czy u skarżącego występuje ślimakowa lokalizacja niedosłuchu oraz ewentualne możliwe pozazawodowe przyczyny uszkodzenia tego narządu. Na tej podstawie organ wyda właściwej treści decyzję, kierując się przepisami rozporządzania z dnia 30 czerwca 2009 r. Z tych powodów, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji niniejszego wyroku. Z uwagi na charakter decyzji pominięto wyrzeczenie w trybie art. 152 tej ustawy.