IV SA/Gl 753/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant Specjalista Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi A.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Burmistrz Miasta i Gminy Ż. odmówił A.N. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia [...] do [...] w związku z opieką nad ojcem – R.S. oraz umorzył postępowanie w sprawie przyznania tego świadczenia w części dotyczącej okresu po [...]. W uzasadnieniu wskazał, że stosownie do art. 17 ust. 5 pkt. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Małżonka R.S. – Z.S. nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, stąd pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim stanowi negatywną przesłankę uniemożliwiającą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Ze względu na zgon R.S. w dniu [...] organ I instancji uznał, że wobec bezprzedmiotowości postępowania w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od tego momentu, podlega ono umorzeniu. Wcześniejsze orzeczenia wydane w przedmiotowej sprawie, a więc decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Ż. z dnia [...] nr [...] odmawiająca przyznania świadczenia ze względu na przeszkodę wynikającą z art. 17 ust. 5 pkt. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] nr[...] utrzymujące decyzję tą w mocy, były przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 3 września 2013 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Ze względu na stwierdzone braki postępowania wyjaśniającego we wskazaniach co do dalszego postępowania Sąd zalecił dokonanie ustaleń co do dwu okoliczności, istotnych z punku widzenia przesłanki odmowy przyznania świadczenia: po pierwsze – w kwestii pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim; po drugie - ewentualnego posiadania przez współmałżonka orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Okoliczności te zostały ustalone w sposób bezsporny, mimo tego iż Samorządowe Kolegium Odwoławczego w C. decyzją z dnia [...] nr [...] uchyliło decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Ż. z dnia [...] nr [...] odmawiającą przyznania świadczenia nakazując wyjaśnienie czy Z.S. miała możliwość sprawowania faktycznej opieki, skoro nie zamieszkuje wspólnie z mężem od ponad [...] lat. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] Burmistrz Miasta i Gminy Ż. wyjaśnił, iż okoliczność ta (możliwość faktycznego sprawowania opieki) nie ma dla sprawy znaczenia. W odwołaniu od powyższej decyzji A.N. podniosła, iż jej rodzice pozostają od [...] r. w faktycznej separacji. Od tego czasu nie mieszkają razem, a jej matka pozostaje od [...] lat w nieformalnym związku z innym mężczyzną. Nie ma stałego ani czasowego miejsca zamieszkania. Wobec tego nie mogła ona sprawować opieki nad R.S. Opiekę taką sprawowała odwołująca się. W odwołaniu przytacza szereg orzeczeń, w tym wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2006 r. P 27/07 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2086/12. We wskazanym wyroku NSA, rozpatrując podobna sprawę uznał, iż w sytuacji kiedy małżonek zobowiązany w pierwszej kolejności do wykonywania swoich zobowiązań alimentacyjnych względem współmałżonka nie wywiązuje się ze swoich obowiązków nie sprawując faktycznej opieki, to obowiązek powstaje obowiązek alimentacyjny dzieci. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu zwrócono w szczególności uwagę na to, że Z.S. wyprowadziła się z domu rodzinnego ze względu na nadużywani alkoholu przez męża oraz znęcania się nad nią, jednakowoż w czasie jego choroby deklarowała chęć sprawowania opieki nad nim. Było to jednak utrudniane, a wręcz niemożliwe ze względu na konflikt z jej córką. W tej sytuacji, skoro R.S. pozostawał w związku małżeńskim, a jego żona nie miała orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności, zdaniem Kolegium zachodziły podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego A.N. na podstawie art. 17 ust. 5 pkt. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych.. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia [...], A.N. podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 17 ust. 5 pkt. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych polegające na przyjęciu, że tylko legitymowanie się przez współmałżonka osoby pozostającej pod opieką orzeczeniem o niepełnosprawności uprawnia opiekuna do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca wniosła o uchylenie kwestionowanej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego na ojca za okres od [...] do [...] i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazała, że organy orzekające w sprawie nie zrealizowały zaleceń wynikających z wyroku WSA w Gliwicach z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt IV SA/Gl 719/12, w którym zarzucił tym organom, iż nie podjęły wszelkich działań niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego w sposób wyczerpujący i nie zebrały, a w związku z tym nie rozpatrzyły całokształtu materiału dowodowego pozwalającego prawidłowo ocenić poszczególne okoliczności sprawy. Jak podkreślono w uzasadnieniu, Kolegium uchylając decyzje Burmistrza z dnia [...] o odmowie przyznania świadczenia nakazało m.in. wyjaśnienie kwestii dotyczących osoby faktycznie sprawującej opiekę nad R.S. W wykonaniu tych zaleceń podjęto czynności wyjaśniające (m.in. przesłuchano świadków) jednakowoż organ I instancji, podobnie jak organ odwoławczy nie odniosły się do ustaleń z nich wynikających, a w szczególności do tych, z których wynika, iż Z.S. nie sprawowała faktycznej opieki nad mężem. Wskazała w szczególności na to, że nie posiada ona stałego ani czasowego zameldowania, jak i na to, że od [...] lat pozostaje w faktycznym związku z innym mężczyzną. Nie interesowała się mężem od wielu lat i nie wykazywała ochoty co do sprawowania nad nim opieki. Kolegium bezpodstawnie przyjęło iż deklarowana przez nią "pomoc w opiece" byłaby wystarczająca i stała na tyle, aby skarżąca mogła podjąć pracę zarobkową. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j z 2012 r., poz. 270, zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto, ze względu na wcześniejszy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 września 2013 r. sygn.. akt. IV SA/Gl 719/12 zapadły w tej sprawie, należy zauważyć, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia (art. 153 p.p.s.a). Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowił przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.Dz. U. z 2015 r., poz. 114, dalej: u.ś.r.), według którego, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że małżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ odwoławczy, w ślad za organem I instancji uznał, iż fakt pozostawania R.S. w związku małżeńskim z Z.S., która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wypełnia hipotezę normy zawartej w art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. pozostając przy literalnej wykładni tego przepisu. Rezultatem takiej wykładni jest przyjęcie tezy o braku podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie, która w ramach obowiązków alimentacyjnych sprawuje faktycznie opiekę nad niepełnosprawnym, w sytuacji w której jej podopieczny pozostaje w związku małżeńskim, zaś jego współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Taki sposób odczytania treści art. 17 ust. 5 pkt. 2a u.ś.r., nieuwzględniający okoliczności faktycznych sprawy dotyczącej rzeczywistego sprawowania opieki, był kwestionowany przez sądy administracyjne, w tym przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ten ostatni w uzasadnieniu wyroku w sprawie I OSK 46/13 stwierdził, że przełamanie rezultatów językowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. jest konieczne, aby treść norm prawnych regulujących sprawy świadczeń pielęgnacyjnych była zgodna z konstytucyjnymi zasadami praworządności oraz ochrony i poszanowania więzi rodzinnych i zasadny jest wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że artykułu 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. przed nowelizacją, jak i po nowelizacji, nie należy interpretować zgodnie z jego literalną treścią, lecz z uwzględnieniem wykładni celowościowej przy uwzględnieniu wartości wynikających z art. 18 i 32 Konstytucji RP, tj. równości wobec prawa oraz ochrony małżeństwa i dobra rodziny. W konsekwencji, w sprawie stanowiącej przedmiot kontroli, NSA uznał za zasadne przyznanie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego córce, sprawującej opiekę nad matką, podczas gdy pozostawała ona w związku małżeńskim, jednakowoż jej mąż ze względu na wiek (87 lat) oraz stan zdrowia (liczne choroby), mający ponadto problemy z poruszaniem się, będący osobą niedosłyszącą i niedowidzącą nie mógł realnie sprawować nad nią opieki. Uprawnienie dziecka do świadczenia pielęgnacyjnego powinno w takiej sytuacji zależeć od tego, czy ze względu na swój stan zdrowia oraz na zakres obowiązków opiekuńczych niepełnosprawny współmałżonek jest w stanie im podołać. Skład orzekający podziela stanowisko NSA wyrażone w przywołanym wyżej wyroku w kwestii konieczności przełamywania zasady pierwszeństwa wykładni językowej oraz subsydiarności wykładni systemowej i funkcjonalnej. Zasada pierwszeństwa wykładni językowej, choć nie ustala absolutnego porządku preferencji, to jednak dopuszcza odstępstwa od wyniku jej zastosowania tylko wówczas, gdy wynik ten prowadzi albo do absurdu, albo rażąco niesprawiedliwych lub irracjonalnych konsekwencji. Nie zawsze więc zachodzi konieczność posłużenia się kolejno wszystkimi rodzajami wykładni; nie ma w szczególności potrzeby sięgania po dyrektywy celowościowe wówczas, gdy już po zastosowaniu dyrektyw językowych albo językowych i systemowych uda się uzyskać właściwy wynik wykładni, tj. ustalić pozbawione cech absurdalności znaczenie interpretowanej normy (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 maja 1998 r., I CKN 664/97, OSNC 1999, Nr 1, poz. 7). Innymi słowy, odstępstwo od jasnego i oczywistego sensu przepisu wyznaczonego jego jednoznacznym brzmieniem mogą uzasadniać tylko szczególnie istotne i doniosłe racje prawne, społeczne, ekonomiczne lub moralne; jeśli takie racje nie zachodzą, należy oprzeć się na wykładni językowej (por. uzasadnienie uchwały Pełnego Składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 14 października 2004 r., III CZP 37/04, OSNC 2005, Nr 3, poz. 42, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 lipca 2004 r., V CK 21/04, OSNC 2005, nr 7-8, poz. 137 oraz uchwała Sądu Najwyższego z dnia 20 lipca 2005 r., I KZP 18/05, OSNKW 2005, Nr 9, poz. 74). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych "otwiera się" dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki ze względu na swój stan zdrowia oraz na zakres obowiązków opiekuńczych nie jest w stanie im podołać, a więc kiedy nie jest możliwe wypełnianie przez niego we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego. Dopiero taki stan rzeczy stwarzałby podstawę do przełamania wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt. 2a ze względu na wartości wskazane wyżej. Zatem pozostawanie w związku małżeńskim stanowi przeszkodę w przyznaniu tego świadczenia innej osobie tylko wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest w stanie skutecznie tę pomoc świadczyć. W tym kierunku, jak należy sądzić, zmierza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjneo z dnia 10 marca 2015 r. sygn.. akt I OSK 2052/13. Jak stwierdzono w uzasadnieniu tego wyroku: "Odwołanie się do dyrektyw równości, spójności systemu prawa, sprawiedliwości społecznej, ochrony rodziny i szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, nie uzasadnia tezy, wedle której prawo do świadczenia pielęgnacyjnego służy uprawnionym opiekującym się, którzy pozostają w związku małżeńskim (bez względu na niepełnosprawność), bo jest ona wprost sprzeczna z brzmieniem przepisu i intencją ustawodawcy. Uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, w której małżonek osoby wymagającej opieki legitymuje się tylko umiarkowaną niepełnosprawnością, prowadziłoby więc do błędnej konkluzji, a do tego zmierzał Sąd meriti. Pominął on w swoim rozumowaniu tę okoliczność, że takie podejście i nakazanie badania możliwości sprawowania opieki przez małżonka osoby niepełnosprawnej, bez względu na jego stopień niepełnosprawności, wprowadziłoby niepożądaną niepewność prawną poprzez pozostawienie organom zbytniej dowolności w orzekaniu, co mogłoby skutkować zróżnicowanymi i niesprawiedliwymi orzeczeniami o tych świadczeniach bez przestrzegania wyraźnych reguł. Naczelny Sad Administracyjny w obecnym składzie nie aprobuje tego sposobu interpretacji omawianego przepisu, prezentując pogląd, iż zasady konstytucyjne nie stoją na przeszkodzie wyłożeniu przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a cytowanej ustawy zgodnie z dyrektywami językowymi ." W ocenie Sądu, ustalenia poczynione w trakcie postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organy orzekające w sprawie, nie wykluczyły możliwości sprawowania opieki nad R.S. przez jego żonę, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jak również nie stwierdzono przeszkód do sprawowania opieki wynikających z jej stanu zdrowia. Przeszkód takich nie można upatrywać w fakcie wyprowadzenia się przez nią z domu ze względu na problemy alkoholowe oraz złe jej traktowanie przez męża, jak również pozostawania w konkubinacie z innym mężczyzną i złe relacje ze skarżącą, która ubiega się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na ojca. Te okoliczności, podobnie jak i brak miejsca zamieszkania w miejscowości, na terenie której mieszkał mąż, nie unicestwiały jej (Z.S.) obowiązków alimentacyjnych wobec R.S. Przyjdzie ponadto zauważyć, iż Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, podejmującemu wyrok z dnia 3 września 2013 r. znany był stan faktyczny sprawy, w szczególności dotyczący faktycznego sprawowania opieki nad R.S. przez skarżącą (córkę), jak i rozstania się małżonków przed wielu laty, braku kontaktu między nimi oraz pozostawania Z.S. w konkubinacie z innym mężczyzną. W ocenie Sądu wyjaśnienia wymagały tylko dwie kwestie, istotne z punku widzenia przesłanki odmowy przyznania świadczenia: po pierwsze – pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim; po drugie ewentualnego posiadania przez współmałżonka orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ocena prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania, którymi organy orzekające w sprawie pozostawały związane, nie odnosiły się zatem do badania innych, niż wskazane, okoliczności sprawy. W kontekście poczynionych wyżej ustaleń nie znajdują uzasadnienia zarzuty podnoszone w skardze. Sąd podziela pogląd skarżącej, iż jedyną przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego córce osoby niepełnosprawnej nie może być pozostawania tej osoby w związku małżeński. Podkreślić jednak trzeba, że uzyskanie takiego uprawnienia przez inną osobę aniżeli współmałżonek nie dysponujący orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, może mieć miejsce w sytuacjach absolutnie wyjątkowych, uzasadniających przełamanie wykładni literalnej art. 17 ust. 5 pkt. 2a, a zwłaszcza jeśli stan jego zdrowia czy też wiek czynią niemożliwym faktyczne sprawowanie opieki. Mając powyższe na względzie Sąd nie dopatrzył się uchybień w postępowaniu organów I instancji mogących mieć wpływ na wynik sprawy i uznał, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są zgodne z obowiązującym i powołanym wyżej prawem, a w związku z tym na podstawie powołanych przepisów oraz art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił – jak w wyroku