IV SA/Gl 755/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia NSA Adam Mikusiński (spr.) Protokolant stażysta Anna Michalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2006 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Kierownik Referatu Lokalowego w Wydziale Gospodarki Komunalnej Urzędu Miejskiego w J., działając na podstawie art. 1-7 oraz art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 71, poz. 734 ze zm.), § 1-5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. z 2001 r., Nr 156, poz. 1817), art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm.), a także upoważnienia Prezydenta Miasta J., po rozpatrzeniu wniosku W.Ś., przyznał wnioskującej dodatek mieszkaniowy na okres [...] miesięcy od dnia [...] r. do dnia [...] r. w wysokości [...] zł miesięcznie. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, iż wnioskująca spełniła warunki do przyznania tego świadczenia przewidziane we wspomnianej na wstępie ustawie o dodatkach mieszkaniowych. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli W. Ś. i jej [...] K. S. Odwołujący oświadczyli, iż nie posiadają środków na utrzymanie i na leki, w związku z czym z dniem [...] r. zaprzestaną płacenia czynszu za mieszkanie. Organowi I instancji zarzucono wydanie decyzji w przedmiocie dodatku mieszkaniowego bez zbadania sprawy. Odwołujący dodał, że nie otrzymał decyzji w przedmiocie wysokości zasiłku dla bezrobotnego, mimo że wysłał w tej sprawie [...] pism do urzędu w J. Decyzją Nr [...] z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 3 ust. 3 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. orzekło utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje orzeczenie organ odwoławczy przytoczył uregulowania zawarte w art. 3 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o dodatkach mieszkaniowych, z których wynika, że dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom mieszkającym w lokalach, do których mają tytuł prawny lub nie posiadającym takiego tytułu ale oczekującym na przysługujący im lokal zamienny albo socjalny, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym. Kolegium zacytowało także treść art. 3 ust. 3 tej ustawy, który wskazywał, co należy rozumieć pod pojęciem dochodu w rozumieniu przepisów regulujących dodatki mieszkaniowe. Nadto powołało uregulowania przewidziane w art. 6 ust. 1 cytowanej ustawy, wedle których dodatek mieszkaniowy stanowi różnicę pomiędzy wydatkami przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu, a wydatkami poniesionymi przez osobę otrzymującą dodatek, w wysokości 12% dochodów w gospodarstwie 2-4 osobowym. Przy tej okazji organ odwoławczy wskazał na treść § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych, zgodnie z którym do podstawy obliczenia dodatku mieszkaniowego przyjmuje się 90% wydatków ponoszonych przez stronę w związku z korzystaniem z mieszkania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaznaczyło, iż akta sprawy wskazują na to, że wnioskująca W.Ś. prowadzi [...]-osobowe gospodarstwo domowe zamieszkując wspólnie z [...] i [...] synami w lokalu mieszkalnym o powierzchni użytkowej [...] m², a powierzchnia normatywna dla tego typu gospodarstwa domowego wynosi [...] m². Dochód strony wyliczony został natomiast według zasad płynących z wyżej przytoczonych przepisów w oparciu o złożone przez wnioskującą dokumenty. Przeprowadzone na tej podstawie wyliczenia wskazują na to, że w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie świadczenia dochód całego gospodarstwa domowego wynosił [...] zł, co stanowiło [...] zł na miesiąc, a więc po [...] zł na członka gospodarstwa domowego. Organ odwoławczy wskazał, iż tak obliczony dochód nie przekraczał [...] % najniższej emerytury, która w dacie orzekania przez organ I instancji wynosiła [...] zł. Kolegium przedstawiło ponadto kalkulację wydatków faktycznie ponoszonych przez wnioskującą na zajmowane mieszkanie w miesiącu złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, które potwierdzone zostały przez zarządcę domu. Wyniosły one [...] zł, co na powierzchnię normatywną wynosi [...] zł. [...] % z tej kwoty stanowi suma [...] zł, którą należy powiększyć o ryczałt z tytułu braku gazu przewodowego, tj. o [...] zł. W ten sposób uzyskaną wartość [...] zł należy pomniejszyć o udział gospodarstwa domowego w kosztach utrzymania mieszkania, tj. o kwotę [...] zł ([...]% z kwoty [...] zł). Otrzymana różnica stanowi kwotę przysługującego wnioskującej dodatku mieszkaniowego w wysokości [...] zł. W końcowej części uzasadnienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wyjaśniło, iż rozumie trudną sytuację finansową strony wnioskującej o dodatek mieszkaniowy, ale ustawodawca w akcie regulującym tryb przyznawania tych świadczeń nie przewidział żadnych odstępstw od ustalonych tam zasad. Skoro wniosek o przyznanie dodatku wpłynął do organu I instancji w miesiącu [...] r., to w ocenie Kolegium słusznym było uwzględnienie dochodów gospodarstwa domowego z miesięcy [...] r., których wysokość wnioskująca potwierdziła w złożonym na piśmie oświadczeniu. Organ odwoławczy dodał, że fakt, iż K. S. stał się osobą bezrobotną nie może mieć wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia. Powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. zaskarżył K.S. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego kolejny raz przytoczył argumentację powołaną w odwołaniu od decyzji organu I instancji, akcentując trudną sytuację finansową całej rodziny. Podkreślił ponownie, że osoby tworzące wspólnie gospodarstwo domowe są bezrobotne, a z uwagi na stres związany z brakiem zatrudnienia i dochodów cierpią na [...], przez co zmuszone są zażywać leki. Skarżący stwierdził, iż przepisy dają podstawę do przyznania świadczenia w wysokości [...]% czynszu, jeśli wcześniej był on opłacany regularnie. Zastrzegł, że gospodarstwo domowe nie ma zaległości czynszowych i wnioskował o przyznanie dodatku mieszkaniowego w wysokości [...]% czynszu z uwagi na stan zdrowia. Dodał nadto, że na leki rodzina wydaje miesięcznie [...]zł. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Kolejny raz organ ten podkreślił, iż rozumie trudną sytuację W.Ś. i jej rodziny, ale wysokość przyznanego świadczenia wynika z uregulowań ustawowych i nie ma charakteru uznaniowego. Kolegium wskazało, że na treść podjętego rozstrzygnięcia nie może wywrzeć wpływu pogorszenie się sytuacji materialnej rodziny strony, które nastąpiło po dacie złożenia wniosku o dodatek mieszkaniowy, gdyż podstawą obliczenia wysokości tego świadczenia jest zawsze dochód gospodarstwa domowego strony z trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia tego wniosku. Wtedy zaś skarżący pracował i osiągał dochody, które zostały uwzględnione w dochodzie gospodarstwa domowego. Organ odwoławczy dodał, że sytuacja zdrowotna poszczególnych członków rodziny, jak również fakt regularnego opłacania należności czynszowych nie mają wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia. Z tych też względów Kolegium postulowało oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 tego przepisu stanowi, że kontrola ta wykonywana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd dokonuje kontroli legalności zaskarżonego aktu także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając te uprawnienia Sądu stwierdzić należy, iż skarga jest zasadna. Zasady przyznawania świadczenia pieniężnego w postaci dodatku mieszkaniowego, obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji, uregulowane zostały w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.). Treść art. 6 tej ustawy wskazuje, że wysokość dodatku mieszkaniowego zależy od następujących czynników: 1) łącznego dochodu gospodarstwa domowego, 2) wysokości wydatków poniesionych na mieszkanie, 3) liczby członków gospodarstwa domowego, 4) powierzchni użytkowej zajmowanego lokalu. Nawiązując do drugiego z wyżej wymienionych kryteriów przyznania dodatku mieszkaniowego należało odnotować, że stosownie do treści art. 6 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 przywołanej ustawy, wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami, o których mowa w ust. 3-6, przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą dodatek w wysokości 15 % dochodów gospodarstwa domowego w gospodarstwie 2-4 osobowym. Natomiast przepis § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanowił, że do podstawy obliczenia dodatku mieszkaniowego przyjmuje się wydatki w wysokości 90% naliczonych i ponoszonych wydatków. Za wadliwy należy uznać przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji mechanizm kalkulacji, na podstawie którego organ II instancji zweryfikował sposób wyliczenia dodatku mieszkaniowego. Organ odwoławczy powołał się przy tym na treść § 2 ust. 2 powołanego rozporządzenia, który to przepis wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2006 r., sygn. akt P 4/05 (publ. OTK-A 2006/5/55) uznany został za niezgodny z art. 6 ust. 1 wspomnianej już ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych. Nadto Trybunał ten uznał, że art. 9 ust. 1 pkt 1 ostatnio powołanej ustawy jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Artykuł 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych brzmi: "Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia, określi: 1) szczegółowy wykaz i wysokość wydatków za zajmowany lokal mieszkalny, stanowiących podstawę obliczania dodatku mieszkaniowego". Analiza treści art. 9 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych prowadzi do wniosku, że nie zawiera on wytycznych dotyczących treści rozporządzenia. Wobec kategorycznego sformułowania art. 92 ust. 1 Konstytucji każde upoważnienie ustawowe, co do którego nie jest możliwe wskazanie jakichkolwiek treści ustawowych, które pełniłyby rolę "wytycznych dotyczących treści aktu", jest sprzeczne z Konstytucją. Brak tego typu wytycznych w omawianym przypadku przesądził o uznaniu art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych za niezgodny z art. 92 Konstytucji RP. Trybunał stanął bowiem na stanowisku, że ustawodawca nie może przerzucać na organy władzy wykonawczej określenia zakresu, w jakim mogą być dochodzone oparte na Konstytucji prawa podmiotowe. Utrata mocy obowiązującej uznanego za niezgodny z Konstytucją przepisu ustawowego, upoważniającego do wydania rozporządzenia, automatycznie pociąga za sobą także utratę mocy obowiązującej wydanego na jego podstawie rozporządzenia. Zatem stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny, że art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji, sprawia, że tym samym tracą moc obowiązującą wydane na jego podstawie przepisy rozporządzenia w sprawie dodatków mieszkaniowych. Jako podstawa wydania tego rozporządzenia został wskazany cały art. 9 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, bez wyszczególnienia, które przepisy zawarte w art. 9 ustawy są podstawą poszczególnych przepisów rozporządzenia. Ustalenie, które przepisy tego rozporządzenia tracą moc obowiązującą, jest zadaniem organów powołanych do stosowania prawa, a więc także Sądu. Przepis § 2 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie dodatków mieszkaniowych ustanawia zasadę, zgodnie z którą podstawę obliczenia dodatku mieszkaniowego stanowią wydatki w wysokości 90% naliczonych i ponoszonych wydatków. Jednoznaczny jest więc cel tej regulacji, którym było zmniejszenie kwoty przyznawanych dodatków mieszkaniowych. Wielkość odjemnej w równaniu, którego wynik stanowi (co do zasady) kwotę dodatku, zmniejsza się o 10%. Jednak wprowadzone tym przepisem rozporządzenia ograniczenie wydatków będących podstawą obliczenia dodatku mieszkaniowego o 10% nie ma podstaw w przepisach ustawy o dodatkach mieszkaniowych, w szczególności w art. 6 ust. 1. Przepis § 2 ust. 2 rozporządzenia w sprawie dodatków mieszkaniowych jest wobec tego niezgodny z ustawą o dodatkach mieszkaniowych, a konkretnie z jej art. 6 ust. 1, o czym orzekł Trybunał Konstytucyjny w przywołanym wyżej wyroku. W tym miejscu odwołać należy się do treści art. 109 ust. 4 Konstytucji RP, który stanowi, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności przepisu art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych i wydanego na jej podstawie przepisu § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych z ustawą zasadniczą musi w przedmiotowym wypadku - bez względu na inne aspekty sprawy - skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, albowiem zaskarżona decyzja jako oparta na wadliwych założeniach materialnoprawnych nie może się ostać. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ odwoławczy zważy, iż na skutek wspomnianego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego obowiązuje wyłącznie stan prawny przewidziany w ustawie o dodatkach mieszkaniowych. Organ ten powinien także zwrócić uwagę na fakt, iż w aktach sprawy nie ma jakiegokolwiek dokumentu (ani nawet wskazania, o jaki dokument chodzi) upoważniającego Kierownika Referatu Lokalowego w Wydziale Gospodarki Komunalnej Urzędu Miejskiego w J. do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu Prezydenta Miasta J. i wyjaśni tą kwestię. Wszystkie powyższe względy przemawiały za tym, by – działając w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. – uchylić zaskarżoną decyzję, o czym orzeczono w sentencji.