IV SA/Gl 757/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Protokolant Paulina Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta C. z [...]r. nr [...]; 2) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...]r. Prezydent Miasta C. wstrzymał wypłatę A. P. wypłatę dodatku mieszkaniowego przyznanego jej decyzją z tej samej daty na okres od dnia [...] 2009r. do dnia [...] 2010r., do czasu uregulowania zaległości w opłatach za mieszkanie. W podstawie prawnej powołał przepis art. 7 ust. 11 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.), zaś w uzasadnieniu podał, iż zarządca budynku SM [...] poinformował, iż wnioskodawczyni nie uiszcza w sposób bieżący należności za zajmowany lokal. Nadto wskazał, iż w przypadku nieuregulowania zaległości w terminie 3 miesięcy decyzja o przyznaniu dodatku mieszkaniowego wygaśnie. Jeżeli w powołanym powyżej terminie zaległości zostaną zapłacone, to nastąpi wypłata świadczenia za okres, w którym wypłata ta została wstrzymana. W odwołaniu od tego rozstrzygnięcia A.P. domagała się jego uchylenia, podnosząc, że jej spór ze spółdzielnią mieszkaniową trwa od wielu lat; w tym czasie była dwukrotnie wykluczona z grona członków spółdzielni. W obu przypadkach jednak wyrokami Sądu Apelacyjnego w K. z dnia [...]r., sygn. [...], i zapadłym w sprawie o sygn. [...], została przywrócona w prawach członka spółdzielni. Po wykluczeniu z grona członków spółdzielni w czerwcu 2003 r. została poinformowana przez pracowników spółdzielni, iż z chwilą wykluczenia utraciła również prawo do dodatku mieszkaniowego. Z uwagi na dramatyczną sytuację materialną zaniechała dokonywania wpłat różnicy między przyznanym dodatkiem mieszkaniowym, a czynszem. Podkreśliła przy tym, że spółdzielnia mieszkaniowa nie poinformowała organu przyznającego dodatek mieszkaniowy o wykluczeniu jej z grona członków, ani o tym, iż nie reguluje na bieżąco różnicy między dodatkiem a czynszem. O fakcie, iż w tym czasie na konto spółdzielni był wypłacany dodatek dowiedziała się dopiero w roku 2009 r. Zaakcentowała nadto, iż przedmiotowa zaległość powstała ponad 6 lat temu i zgodnie z regulacją kodeksu cywilnego jest to należność przedawniona. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 7 ust. 11 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, utrzymało w mocy powyższą decyzję organu I instancji. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy podał, iż z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że odwołująca w latach 2002-2003 nie regulowała należnych opłat za zajmowane mieszkanie, w wyniku czego powstało zadłużenie w wysokości [...] zł. Powołując się na treść art. 7 ust. 11 ustawy o dodatkach mieszkaniowych Kolegium stwierdziło, iż w przypadku powstania zaległości w trakcie pobierania dodatku mieszkaniowego wypłatę dodatku wstrzymuje się do czasu zapłaty tych zaległości. Wobec tak jednoznacznej regulacji ustawowej należało wstrzymać wypłatę tego świadczenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji. W jej uzasadnieniu przytoczyła argumentację zaprezentowaną w motywach odwołania, nadto zarzuciła Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu uchylenie się od zbadania, czy w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia ar. 8 ust. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych mimo, iż taki zarzut był zawarty w odwołaniu. Zdaniem skarżącej Spółdzielnia Mieszkaniowa przyczyniła się do powstania zaległości w opłatach czynszowych, gdyż z chwilą wykluczenia skarżącej z grona członków spółdzielni, poinformowała ją, iż z uwagi na brak prawa do zajmowanego lokalu nie przysługuje jej również dodatek mieszkaniowy. Spółdzielnia zaniechała również powiadomienia Prezydenta Miasta C. o fakcie, iż należności za zajmowany lokal nie są przez nią regulowane. Ponownie zaakcentowała, iż przedmiotowa zaległość dotyczy roku 2003, zatem organ odwoławczy winien rozważyć, czy zaległość ta nie jest przedawniona, czego nie uczynił. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, powołując się na argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 7 marca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach skargę odrzucił, a to z powodu niewłaściwego trybu jej wniesienia i uchybienia terminowi dla dokonania tej czynności. Postanowieniem z 4 maja 2011 r. przywrócono termin do wniesienia skargi. Rozpatrując skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga musiała odnieść skutek, albowiem zarówno podniesione w niej zarzuty, jak też zarzuty brane pod rozwagę przez Sąd z urzędu, okazały się uzasadnione. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz.1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym jak głosi § 2 wspomnianego przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) wynika, że w przypadku stwierdzenia bądź to naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, sąd administracyjny uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części. Gdy zaś ustali istnienie przesłanek z art. 156 k.p.a., wówczas stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Przy czym, z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy, owa kontrola legalności przeprowadzana jest także z urzędu, gdyż sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Ponadto przepis art. 135 tej ustawy zezwala na zastosowanie przewidzianych nią środków również w odniesieniu do innych aktów i czynności w postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, jeśli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Dokonując oceny zapadłych w sprawie decyzji zgodnie z przywołanymi wyżej regułami Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach doszedł do przekonania, iż naruszają one przepisy prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 7 ust. 11 ustawy o dodatkach mieszkaniowych oraz, głównie poprzez niewyjaśnienie sprawy, przepisy prawa procesowego, a to art. 7, art. art. 10 § 1, art. 75 § 1, art. 77, art. 80 k.p.a. Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowi art. 7 ust. 11 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, zgodnie z którym w wypadku stwierdzenia, że osoba, której przyznano dodatek mieszkaniowy, nie opłaca na bieżąco należności za zajmowany lokal mieszkalny, wypłatę dodatku mieszkaniowego wstrzymuje się, w drodze decyzji administracyjnej, do czasu uregulowania zaległości. Jeżeli uregulowanie zaległości nie nastąpi w ciągu trzech miesięcy od dnia wydania decyzji o wstrzymaniu wypłaty tego świadczenia, pierwotna decyzja o przyznaniu dodatku mieszkaniowego wygasa. Jednak w wypadku uregulowania należności w terminie trzech miesięcy od dnia wydania decyzji wstrzymującej wypłatę, świadczenie podlega wypłacie również za okres, za który wypłata była wstrzymana. Decyzję o wstrzymaniu wypłaty dodatku mieszkaniowego organ administracji publicznej (wójt, burmistrz, prezydent) wydaje w warunkach związania administracyjnego, bowiem w przypadku stwierdzenia, że osoba uprawniona do tego świadczenia nie uiszcza na bieżąco należności za zajmowany przez nią lokal mieszkalny, organ jest zobligowany do wydania decyzji wstrzymującej wypłatę świadczenia. Z powołanej regulacji wynika ogólny wniosek, że państwo rezygnuje z pomocy w opłacaniu należności za zajmowany lokal, jeżeli podmiot z niej korzystający nie partycypuje w pokrywaniu tej części tych należności, którą jest zdolny i tym samym ma obowiązek regulować samodzielnie. Zagadnienie to ma kluczowe znaczenie dla właściwego zinterpretowania normy zakodowanej w art. 7 ust. 11 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Wynikającą z treści tego przepisu sankcję w postaci wstrzymania wypłaty dodatku mieszkaniowego można bowiem zastosować wyłącznie wtedy, gdy zostanie ustalone, że podmiot z niego korzystający "nie opłaca na bieżąco należności za zajmowany lokal". Nieopłacanie należności o charakterze bieżącym odnosi się wyłącznie do tych zaległości w opłatach za zajmowany lokal, które powstały po przyznaniu dodatku mieszkaniowego i obejmuje tylko zaległość za okres przyznanego dodatku. Nie do przyjęcia byłoby rozwiązanie, które pozwalałoby wstrzymać wypłatę dodatku mieszkaniowego z uwagi na zaległości powstałe w okresie poprzedzającym jego przyznanie, a więc w innym okresie. Decyzja o przyznaniu dodatku mieszkaniowego zawsze łączy się z konkluzją, że dany podmiot nie posiada środków na pokrycie pełnej wysokości należności za zajmowany lokal. Zatem istotny w sprawie jest stan majątkowy z dnia wydania decyzji o przyznaniu świadczenia. Analogicznie w tej kwestii wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 12 stycznia 2010 roku, sygn. akt II SA/Ol 1039/09, publ. Lex nr 554154. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w pełni podziela zaprezentowane w jego motywach stanowisko. Poczynione wywody pozwalają stwierdzić, że legalność wstrzymania wypłaty przyznanego A.P. dodatku mieszkaniowego uzależniona była od pozytywnej weryfikacji jedynej przesłanki faktycznej takiego rozstrzygnięcia; mianowicie od ustalenia, że zalega ona z opłacaniem należności za zajmowany lokal powstałych w okresie poczynając od [...] 2009 roku do [...] 2010 r. Organy obu instancji kwestii tej nie wyjaśniły, opierając swe rozstrzygnięcia wyłącznie na ogólnej konkluzji wynikającej z pisma zarządcy budynku Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w C., iż skarżąca zalega z opłatami za lokal w latach 2002-2003. Z treści art. 7 ust. 11 ustawy o dodatkach mieszkaniowych wynika, że to organ przyznający dodatek mieszkaniowy i jednocześnie otrzymujący zawiadomienie o nieopłacaniu na bieżąco należności za zajmowany lokal mieszkalny ma ustalić czy osoba, której przyznano dodatek mieszkaniowy, nie opłaca na bieżąco należności z tytułu czynszu. Zatem zadaniem organu jest zweryfikowanie informacji zarządcy budynku, w tym ustalenie w szczególności czy zgłoszona zaległość ma charakter bieżący, tzn. czy dotyczy zaległości powstałych w okresie obowiązywania decyzji uprawniającej do dodatku mieszkaniowego, którego wstrzymanie wypłaty ma nastąpić. Tylko takie zaległości uzasadniają wydanie rozstrzygnięcia w trybie cytowanego przepisu, których późniejsze uiszczenie będzie podstawą do wypłaty wstrzymanego dodatku mieszkaniowego (o czym stanowi omawiany przepis w zdaniu trzecim). Organy orzekające nie poczyniły natomiast w tym kierunku żadnych ustaleń faktycznych, powołując się wyłącznie na dawną zaległość w opłatach, która dla sprawy nie ma znaczenia. Dotychczasowe uwagi potwierdzają przyjętą na wstępie ocenę, że decyzje organów obu instancji nie czynią zadość wymogom wskazanym wyżej przepisom prawa procesowego, a ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie do zaakceptowania jest też zaprezentowana przez organy wykładnia art. 7 ust. 11 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Daje to podstawę do uchylenia zarówno decyzji zaskarżonej, jak i decyzji ją poprzedzającej. W toku ponownego postępowania organy ustalą, czy A.P. zalega z należnościami za zajmowany lokal, a jeżeli tak, to za jaki okres i w jakiej wysokości. Dopiero tak poczynione ustalenia pozwolą ewentualnie rozstrzygnąć na podstawie art. 7 ust. 11 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Zatem właściwy organ uzupełni postępowanie dowodowe w przepisany sposób we wskazanych wyżej kierunkach, umożliwi skarżącej wypowiedzenie się co do tegoż materiału i pouczy o możliwości zgłoszenia dowodów, po czym oceni zebrany materiał stosownie do reguły zawartej w art. 80 k.p.a. Następnie dokona ustaleń faktycznych pozwalających na rozstrzygnięcie sprawy, uwzględniając przytoczone powyżej wywody i wyda właściwej treści rozstrzygnięcie. W razie braku podstaw do wstrzymania wypłaty dodatku umorzy wszczęte z urzędu postępowanie w tej sprawie. Co mając na uwadze, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152 oraz przywołanych wyżej przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji niniejszego wyroku. Wykonalność decyzji została wstrzymana do czasu prawomocności wyroku, co oznacza konieczność wypłaty należnego świadczenia. Trzeba tylko zauważyć, że przesłanki z art. 152 są odmienne od przesłanek uregulowanych w art. 61 § 3 cytowanej ustawy, toteż wyrzeczenie w tej materii zawarte w wyroku nie pozostaje w sprzeczności z treścią postanowienia z dnia 14 czerwca 2010 r. o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, zwłaszcza gdy zasadniczą jego przyczyną był brak wykazania przez skarżącą wymaganych przez ten przepis okoliczności.