IV SA/Gl 761/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2014 r. sprawy ze skargi J.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją Burmistrza Miasta C. z dnia [...] r. Nr [...] , wydaną na podstawie art. 5 ust. 2, art. 16a, art. 20 w związku z art. 3 pkt 11, art. 24 oraz art. 26 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r.Nr 139, poz. 992 ze. zm.), odmówiono J.M. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad mężem T.M. W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 11 marca 2013 r. strona złożyła wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego wraz z orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] r., z którego wynika, że T.M. został uznany za całkowicie niezdolnego do pracy oraz niezdolnego do samodzielnej egzystencji do dnia 31 stycznia 2018 r. Jednocześnie z informacji ZUS O/R. wynika, że strona udowodniła łącznie 4 lata okresów składkowych pracując od 1 września 1976 do 31 maja 1979 w A. Organ wskazał, że żaden dokument nie potwierdza oświadczenia strony, że zrezygnowała ona z zatrudnienia w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem. Nadto stwierdził, że małżonek nie należy do osób obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym, a tylko takim osobom może być przyznane to świadczenie. Od decyzji tej J.M. odwołała się podnosząc, że w związku z opieką nad mężem w latach 2011-2012 otrzymywała zasiłek opiekuńczy przyznany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., w trybie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Kolegium wskazało, że z dniem 1 stycznia 2013 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2012 poz. 1548), którą zostało wprowadzone nowe świadczenie, tj. specjalny zasiłek opiekuńczy. Następnie powołując się na treść art. 16a ust. 1-7 ustawy o świadczeniach rodzinnych stwierdziło, że aby skutecznie ubiegać się o to świadczenie muszą zostać łącznie spełnione następujące przesłanki: 1) osoba wymagająca opieki musi legitymować się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, 2) osoba sprawująca opiekę musi należeć do kręgu osób , na której z mocy prawa ciąży obowiązek alimentacyjny wobec osoby wymagającej opieki, 3) musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, 4) musi być zachowane ustawowe kryterium dochodowe. Kolegium wskazało, że strona nie spełnia powyższych kryteriów. Z orzeczenia lekarza orzecznika ZUSO/R. z dnia [...] r. Nr [...] wynika, że T.M. jest całkowicie niezdolny do pracy do dnia 31 stycznia 2018 r. i niezdolny do samodzielnej egzystencji. W orzeczeniu tym nie wskazano od kiedy datuje się niezdolność do samodzielnej egzystencji, natomiast strona oświadczyła, że mąż choruje od około 12 lat. Ponadto strona pozostawała w zatrudnieniu od dnia 1 września 1976 do 31 maja 1979 pracując w A. Na tej podstawie organ odwoławczy stwierdził, że nie istnieje związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a opieką nad mężem, którego choroba datuje się od 2001 r. Nie zostały wiec spełnione wszystkie przesłanki wynikające z art. 16 a ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż przyczyną rezygnacji z zatrudnienia nie była choroba męża i konieczność sprawowania nad nim opieki. To natomiast, zdaniem Kolegium, czyni słuszną odmowę przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Jednocześnie podniesiono, że przyznanie stronie świadczenia pielęgnacyjnego przez Kolegium miało miejsce przed 1 stycznia 2013 r., tj. przed wejściem w życie powołanej na wstępie ustawy z 7 grudnia 2012 r., zatem w innym stanie prawnym i okoliczność ta nie może mieć wpływu na treść stanowiska podjętego przez Kolegium w niniejszej sprawie W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach J.M. podniosła, że w OPS złożyła wszystkie dokumenty niezbędne do przyznania wnioskowanego świadczenia. Ponownie podkreśliła, że ponad dwa lata otrzymywała specjalny zasiłek opiekuńczy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i przywołał argumenty podnoszone w toku postępowania administracyjnego zaznaczając, że strona nie mogła wcześniej pobierać specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż świadczenie to zostało wprowadzone dopiero od dnia 1 stycznia 2013 r. Natomiast skarżącej decyzją z dnia [...] r. przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 z późn. zm.) - zwanej dalej P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta przeprowadzona jest pod względem zgodności z prawem, o czym stanowi przepis art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Ponadto po myśli art. 134 § 1 tej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając zaskarżoną decyzję w tak określonej kognicji sądu administracyjnego należało uznać, że skarga jest uzasadniona. Na mocy obowiązującej od dnia 1 stycznia 2013 r. ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548, dalej – "ustawa nowelizująca"), określono odmienne niż dotychczas warunki na jakich nabywa się prawo do świadczenia pielęgnacyjnego i wprowadzono nowe świadczenie w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zgodnie z treścią art. 11 ust. 1 wskazanej ustawy nowelizującej osobom uprawnionym do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych zachowano z mocy prawa uprawnienie do tego świadczenia w dotychczasowej wysokości do dnia 30 czerwca 2013 r., jeżeli spełniali warunki określone w przepisach dotychczasowych. Do osób, którym na mocy powołanego wyżej art. 11 ust. 1 prolongowano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na dotychczasowych warunkach ustawodawca zaliczyć nakazał nie tylko te osoby, którym przyznano prawo do świadczenia na okres przekraczający dzień 1 stycznia 2013 r., ale także osoby, które złożyły wniosek o ustalenie niepełnosprawności przed dniem 1 stycznia 2013 r. a wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożyły w okresie trzech miesięcy licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności. Jak stanowi bowiem art. 11 ust. 2 ustawy nowelizującej w przypadku ustalania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, o której mowa w art. 1 w brzemieniu nadanym niniejszą ustawą, przepis art. 11 ust. 1 stosuje się odpowiednio. Natomiast po myśli art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych (w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 7 lit b ustawy nowelizującej), jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności. Przy czym należy wskazać, że w przypadku orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności może ono być wydane w czterech trybach wymienionych w art. 3 pkt 21 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z nadesłanej Sądowi decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] wynika, że skarżącej przyznano świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad mężem T.M. od 1 grudnia 2010 r. do 31 grudnia 2012 r. W uzasadnieniu tej decyzji ustalono, że orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] r., zaliczono T.M. do znacznego stopnia niepełnosprawność, oraz że orzeczenie to wskazuje również konieczność sprawowania stałej opieki lub pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji, którą ustalono do grudnia 2012 r. Orzeczenie to stanowiło zatem podstawę do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego na obowiązujących do dnia 31 grudnia 2012 r. warunkach. Natomiast orzeczenie lekarza orzecznika ZUS w R. o całkowitej niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji (równoznaczne z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności), stanowiące dowód w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją wydane zostało w dniu [...] r. Ponadto ze znajdującej się w aktach administracyjnych decyzji ZUS O/R. z dnia [...] r., o przyznaniu T.M. renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy wydanej na podstawie tego orzeczenia wynika, że wniosek wszczynający postępowanie w tym zakresie został złożony w dniu 4 grudnia 2012 r. Wniosek skarżącej o przyznanie jej świadczenia z tytułu opieki nad niepełnosprawnym mężem nosi natomiast datę 11 marca 2013 r. Biorąc pod uwagę oba przytoczone fakty stwierdzić należy, że spełniona została przesłanka, o której mowa w art. 11 ust. 2 ustawy nowelizującej w zw. z art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W niniejszej sprawie Kolegium nie rozważyło natomiast sytuacji prawnej skarżącej w oparciu o wskazane powyżej przepisy przejściowe, chociaż z mocy art. 6 k.p.a. ciążył na nim taki obowiązek. Skutkowało to naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż nienależycie zebrano i rozpatrzono cały materiał dowodowy, przez co nie został prawidłowo wyjaśniony stan faktyczny i prawny, zaś uzasadnienie decyzji nie odpowiada wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto naruszono art. 9 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Tymczasem organy jako podstawę prawną rozstrzygnięcia zastosowały wyłącznie art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych skupiając się tylko na analizie, czy skarżącej przysługuje specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem, pomijając całkowicie kwestię badania wniosku skarżącej również w oparciu o przepisy intertemporalne (art. 11 – 14) ustawy nowelizacyjnej. Stanowisko to należy uznać za nieprawidłowe. Z art. 11 ust. 1 ustawy nowelizującej wynika bowiem, że osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych zachowują prawo do tego świadczenia w dotychczasowej wysokości do dnia 30 czerwca 2013 r., jeżeli spełniają warunki określone w przepisach dotychczasowych tj. w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2012 r. Z kolei art. 13 ustawy nowelizującej stanowi, że w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne, do którego prawo powstało przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, ustalając to prawo za ten okres, stosuje się przepisy dotychczasowe. Zdaniem Sądu, z brzmienia wskazanych przepisów nie wynika, że stanowią one podstawę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na dotychczasowych zasadach jedynie na okres do dnia 31 grudnia 2012 r. i tylko na podstawie wniosków złożonych do tej daty. Wynika coś wręcz odwrotnego, a mianowicie, że zamiarem ustawodawcy było wprowadzenie rozwiązania umożliwiającego osobom, o których w nich mowa, zachowanie prawa do świadczeń pielęgnacyjnych na dotychczasowych zasadach do dnia 30 czerwca 2013 r., bez weryfikacji tego prawa w związku ze zmianami wprowadzonymi do ustawy o świadczeniach rodzinnych od dnia 1 stycznia 2013 r. W konsekwencji art. 11 ust. 2 ustawy nowelizującej należy tak wykładać, że w przypadku posiadania uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego do dnia wejścia tej ustawy, jego kontynuacja do dnia 30 czerwca 2013 r. następuje od dnia 1 stycznia 2013 r., jeżeli wniosek o ustalenie prawa do świadczenia opiera się na orzeczeniu potwierdzającym wymaganą niepełnosprawność istniejącą nadal bezpośrednio po utracie ważności poprzedniego orzeczenia (por. prawomocny wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 stycznia 2014 r. sygn. akt IV SA/Gl 447/13). Wskutek nieprawidłowo dokonanej analizy sytuacji faktycznej skarżącej wybrano wobec niej rodzaj postępowania, który doprowadził do niekorzystnego dla strony skutku nie tylko w okresie od 1 stycznia do 30 czerwca 2013r. poprzez pozbawienie jej świadczenia pielęgnacyjnego ale także, w późniejszym okresie świadczenia wprowadzonego na mocy ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r., poz. 567), która określiła warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 2 ust. 2 tej ustawy zasiłek dla opiekuna przysługuje od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy, w których osoba spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Przy ponownym rozstrzyganiu sprawy organ uwzględni dokonaną przez Sąd wykładnię omawianych przepisów i w sytuacji ustalenia, że skarżąca spełniała warunki określone w przepisach dotychczasowych do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, przyzna jej takie świadczenie do dnia 30 czerwca 2013 r. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. uchylono zaskarżoną decyzję.