IV SA/Gl 762/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.), Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną przez Prezydenta Miasta M. odmówiono M. K. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 3 pkt 10 i 11, art. 16a ust. 1-7, art. 20 ust. 3, art. 24 i art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1518 ze zm.), §7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki społecznej z dnia 8 grudnia 2015 r. w sprawie postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2015 r. poz. 2284), art. 25 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014r. poz. 567), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2015 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny (...) – Dz. U. z 2015r. poz. 1238 . W uzasadnieniu decyzji przedstawiono ustalony w toku postępowania stan faktyczny, a przede wszystkim łączny dochód netto rodziny opiekującej się oraz osoby będącej pod opieką. Według ustaleń organu dochód ten, uzyskany w 2015 r. wyniósł 94 589,11 zł (dochód wnioskodawcy wyniósł 9 983,91 zł, dochód jego żony – B. K. – 65 682,04 zł, a dochód osoby wymagającej opieki – M. K. – 18 923,16 zł). Na podstawie przedstawionych danych organ obliczył miesięczny dochód rodziny w kwocie 7 882, 43 zł. Powyższy dochód netto przeliczono zgodnie z art. 3 pkt 1, w związku z art. 5 ust. 2 oraz art. 16a ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych ustalając, że rodzina liczy 3 członków. Organ ustalił też, że stosownie do brzmienia art. 3 pkt 23 w związku z art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych w sprawie występuje dochód utracony z tytułu zamknięcia działalności przez wnioskodawcę. Przyjęto, że jest to kwota 831,99 zł miesięcznie. Po uwzględnieniu dochodu utraconego i uzyskanego organ obliczył, że miesięczny dochód rodziny w przeliczeniu na osobę wynosi 2 350 zł (7050,44 : 3), a więc przekracza kryterium dochodowe ustalone w wysokości 764 zł. Przekroczenie to wynosi 1 586, 15 zł. W odwołaniu od opisanej decyzji M. K. oświadczył, że od wielu lat opiekuje się matką, która orzeczeniem ZUS z dnia [...]r. została uznana za całkowicie niezdolną do pracy i samodzielnej egzystencji. W marcu 2016r. postanowił zająć się matką całkowicie i z tej przyczyny zamknął prowadzony warsztat samochodowy likwidując działalność gospodarczą. Zauważył, że jest od 2007 r. w rozdzielności majątkowej z żoną, z którą nie mieszka od 2008 r. Żona jego jest w trudnej sytuacji materialnej, ponieważ spłaca kredyt "frankowy" i mieszka z córką, która pozostaje bez pracy. Zdaniem odwołującego wskazane przez niego fakty mają istotne znaczenie dla ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, decyzją z dnia [...]r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Po analizie zabranego w sprawie materiału dowodowego Kolegium doszło do tożsamych ustaleń, jakie dokonane zostały w postępowaniu przed organem I instancji. Ustalono, że w skład rodziny osoby ubiegającej się wchodzi M. i B. K. Natomiast M. K. jest trwale niezdolna do pracy i samodzielnej egzystencji. Wnioskodawca nie prowadzi z żoną wspólnego gospodarstwa domowego i ma rozdzielność majątkową. W związku z opieką nad matką nie podejmuje pracy. Jest obecnie osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. W wywiadzie środowiskowym ustalono, że odwołujący odwiedza matkę codziennie i na bieżąco sprawuję nad nią opiekę. M. K. otrzymuje emeryturę w wysokości 1 742,32 zł miesięcznie. W 2015 r. M. K. uzyskał dochód miesięczny w wysokości 831,99 zł. M. K. uzyskała dochód w wysokości 1 576,93 zł. B. K., żona odwołującego, uzyskała natomiast dochód w wysokości 5 473,50 zł. Po odliczeniu dochodu utraconego, miesięczny dochód 3 osobowej rodziny wyniósł 2 350,14 zł na osobę. Przechodząc do stanu prawnego Kolegium przytoczyło w całości brzmienie art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stanowi, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 764 zł. W przypadku gdy łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę przekracza kwotę uprawniającą daną osobę do specjalnego zasiłku opiekuńczego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym, specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje. Kolegium przywołało nadto definicję legalną terminu "rodzina", zawartą w art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z tą definicją "rodzina" oznacza odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25. rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2016 r.poz.162 i 972 oraz z 2017 r. poz. 1428). Do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko. Przywołano też definicję legalną pojęcia "dochód utracony", co zgodnie z art. 3 pkt 23 oznacza min. utratę dochodu spowodowaną min. utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło (lit. "c"). Organ odwoławczy wskazał, że obowiązek opieki nad członkiem rodziny wywodzony jest z obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Podsumowując stwierdzono, że odwołującemu nie może zostać przyznane wnioskowane świadczenie, gdyż dochód na osobę w rodzinie przekracza kryterium dochodowe uprawniające do uzyskania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zauważono, że dla ustalenia składu rodziny nie ma znaczenia, że małżonkowie prowadzą odrębne gospodarstwa domowe i mają rozdzielność majątkową. W świetle definicji legalnej "rodziny" pozostają oni rodziną. W dwuosobowej rodzinie osoby opiekującej się, biorąc pod uwagę tylko dochód B. K. dochód na osobę w rodzinie przekracza próg dochodowy o kwotę wyższą od najniższego zasiłku rodzinnego, który wynosi 95 zł. Również dochód osoby potrzebującej przekracza próg dochodowy. Świadczy to o braku możliwości prawnych przyznania odwołującemu wnioskowanego świadczenia. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach M. K. wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie mu specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką, a także zasądzenie na jego rzecz zaległych świadczeń począwszy od lipca 2017r. ewentualnie uchylenie decyzji obu organowi przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżący zarzucił organom obrazę prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i wadliwe zastosowanie, a to art. 23 ust. 4 ppkt f ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez brak oceny dokumentów o stanie dochodów wnioskodawcy, a także art. 16 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 28 ust. 1 i 2 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych poprzez wydanie decyzji sugerującej stosowanie nadużyć "celem pozbawienia należnej pomocy socjalnej osoby niepełnosprawnej, w tym dostępu do opieki sprawowanej przez osobę najbliższą otrzymującą z tytułu opieki świadczenie socjalne". Skarżący zarzucił także naruszenie norm procesowych, a to art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez niezastosowanie bezstronnej i słusznej z interesem obywateli procedury administracyjnej, pominięcie dowodów w sprawie i brak oceny dokumentu o rozdzielności majątkowej. Zarzucił nadto pominięcie faktu uzyskania dodatku mieszkaniowego co oznacza, że nie posiada dochodu, gdyż nie uwzględniono dochodów żony zamieszkującej odrębnie. Zdaniem skarżącego, brzmienie art. 23 ust. 4 ppkt f ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczy o tym, że organ ma obowiązek przeprowadzić dowód także z "innych dokumentów potwierdzających spełnianie warunków do przyznania lub ustalenia wysokości świadczenia rodzinnego będącego przedmiotem wniosku". Stan majątkowy wynikający z dokumentów przedłożonych przez skarżącego w postępowaniu administracyjnym a to aktu notarialnego, zaświadczenia i oświadczenia o odrębnym zamieszkaniu małżonków, nie był w ogóle ustalany. Taki stan rzeczy uznał skarżący za brak subsumcji przepisów prawa. Zdaniem skarżącego organy administracji stosują niezasadnie różne rodzaje kryterium do oceny sytuacji dochodowej. W przypadku dodatku mieszkaniowego uznają, że nie uwzględnia się dochodu żony, a w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego dochody te wliczają. Świadczy to o nadużyciu prawa. Skarżący powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdził, że organ powinien zachować neutralność, prowadzić postępowanie zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, a także pisemnie. Powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I OSK 2886/15, w którym ,w opinii skarżącego wskazano sposób obliczania dochodu. Uznał, że różnicowanie kryteriów dochodu dla świadczeń społecznych oznacza błędy w procedurach legislacyjnych, a strona nie powinna ponosić konsekwencji braku spójności prawa. Do skargi załączono kopie - orzeczenia ZUS stwierdzającego niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji M. K., jej legitymacji, aktu notarialnego, zaświadczenia o meldunku, decyzji o przyznaniu prawa do dodatku mieszkaniowego. W uzupełniającym piśmie sporządzonym przez pełnomocnika strony działającego z urzędu wskazano natomiast na naruszenie prawa materialnego w postaci art. 3 pkt 16 w zw. z art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez nieuwzględnienie znaczenia prawnego definicji legalnej "rodziny". Zdaniem pełnomocnika skarżącego, zastosowana przez organ definicja rodziny, pomija zawarte w niej określenie "odpowiednio". Użycie takiego określenia nakazuje niezbędną adaptację normy do celów i form danego postępowania. Organ powinien był zatem dokonać analizy stanu faktycznego z uwzględnieniem przedstawionych dowodów (aktu rozdzielności majątkowej i odrębnego zamieszkiwania) i ocenić, czy skarżący i jego żona powinni być uznani za rodzinę. Zdaniem pełnomocnika zastosowana przez organ wykładnia pojęcia "rodzina" doprowadziła do naruszenia konstytucyjnej zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) oraz nakazu ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP) oraz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji RP). W uzupełnieniu osobistej skargi podniesiono także zarzuty procesowe, a to brak należytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy zgodnie z regułami zawartymi w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko prezentowane w toku postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.) - zwanej dalej P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Odnosząc się na wstępie do wniosku zawartego w osobistej skardze M. K. Sąd stwierdza, że w świetle przedstawionych kompetencji sądów administracyjnych, są one bezzasadne. Sądy administracyjne to sądy prawa. Nie są zatem władne bezpośrednio rozstrzygać o prawach lub obowiązkach skarżących. Dokonując natomiast kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z obowiązującym prawem Sąd uznał, że skarga inicjująca postępowanie sądowe nie jest zasadna. Kontrolowana decyzja wydana została z uwzględnieniem właściwego prawa materialnego, prawidłowo zinterpretowanego, z zastosowaniem się do obowiązujących organy administracji reguł wynikających z procedury administracyjnej. W toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego organ dokonał ustaleń niezbędnych dla oceny prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Ustalił skład rodziny osoby sprawującej opiekę. Ustalił nadto dochód tej rodziny oraz osoby, nad którą opieka ta ma być sprawowana. Kwestią sporną, w ramach tych ustaleń, stała się ocena składu rodziny skarżącego, której należy dokonać w świetle definicji legalnej tego terminu. Na potrzeby ustawy o świadczeniach rodzinnych pojęcie rodziny zostało bowiem przez ustawodawcę zdefiniowane, a definicja taka zamieszczona jest w jej art. 2 pkt 16. Powszechnie przyjmuje się, że w przypadku zdefiniowania w akcie normatywnym określonego pojęcia, sformułowanego znaczenia definiowanego terminu nie wolno przełamywać przy zastosowaniu innych przepisów czy innych rodzajów wykładni (M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki, Warszawa 2002, s. 203-205 czy Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 29 stycznia 2004 r. sygn. I KZP 39/03, publ. OSNKW 2004r. z. 2, poz. 13 i postanowieniu 7 sędziów z dnia 20 września 2007r. sygn. I KZP 28/07 publ. OSNKW 2007/10/70). W art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawodawca uznał za stosowne ukształtować znaczenie i zakres terminu "rodzina" w oderwaniu od znaczenia przyjętego w języku potocznym, a także znaczenia przyjętego w innych aktach prawnych. Powoływanie się skarżącego na regulacje zawarte w ustawie o pomocy społecznej czy o dodatkach mieszkaniowych nie ma zatem żadnego znaczenia dla oceny słuszności działania organów w kontrolowanej sprawie. Z tych samych przyczyn nie ma znaczenia dla oceny kontrolowanej decyzji przywołany przez skarżącego wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyrok ten dotyczy bowiem interpretacji art. 8 ust. 3 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Definicja legalna "rodziny", zamieszczona w art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie zawiera zwrotów niedookreślonych i nie pozostawia miejsca na ich swobodną interpretację. Warunkiem istnienia rodziny nie jest wspólne zamieszkiwanie, wspólne prowadzenie gospodarstwa domowego, wspólność w zakresie budżetu domowego czy wzajemne stosunki między członkami rodziny. Definicja ta nie łączy pojęcia "rodzina" z pokrewieństwem czy obowiązkiem alimentacyjnym. "Rodzinę" tworzą wymienione w przepisie podmioty. Odpowiadając na argumenty pełnomocnika skarżącego Sąd wskazuje, że odpowiednie uwzględnianie w składzie rodziny wymienionych w definicji podmiotów oznacza, że podlegają oni zaliczeniu do "rodziny", o ile w konkretnej sytuacji istnieją. Organy nie zostały uprawnione do badania czy w danym stanie faktycznym zastosowanie definicji legalnej rodziny jest korzystniejsze dla strony czy też należałoby odstąpić od tej definicji na korzyść innego rozumienia tego terminu. Wbrew stanowisku skarżącego, rodzinę (w rozumieniu art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych) stanowią małżonkowie, bez względu na istniejące między nimi relacje, w tym wynikające z zawartych umów małżeńskich, sposób ich zamieszkania, czy brak prowadzenia wspólnego gospodarstwa z uprawnionym. W uregulowanym pojęciu rodziny nie chodzi bowiem o wykreowanie grupy osób cechującej się bliskością i wspólnotą, ale o umożliwienie jak najbardziej adekwatnej oceny sytuacji finansowej osoby wymagającej wsparcia (por. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2016r. sygn. akt I OSK 2228/14 publ. CBOSA). Mąż i żona, są zobowiązani do udzielania sobie pomocy i wsparcia. Umowa majątkową małżeńska, na którą powołują się skarżący nie wyłącza takiego obowiązku. Obowiązek wzajemnego wspierania się małżonków ma oczywisty wpływ na sytuację każdego z nich. Sąd nie podziela natomiast poglądu zaprezentowanego w wyroku z dnia 3 marca 2017r. sygn. akt I OSK 2339/ 16 publ. CBOSA), w którym uznano, że termin "odpowiednio" pozwala na zaliczenie do rodziny wymienionych w tym przepisie osób w zależności od sytuacji życiowej z uwzględnieniem celów ustawy. Taka interpretacja pozwala bowiem w sposób łatwy na obejście prawa. Sąd nie dostrzega także, by art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowił regulację pozostająca w niezgodności z wymienionymi w uzupełniającym skargi piśmie przepisami Konstytucji RP. Wręcz przeciwnie, takie uregulowanie prawne odpowiada państwu prawa czuwającego nad sprawiedliwością społeczną. Przepisy art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji to przepisy, których adresatem jest państwo, a nie obywatel. Ich naruszenie mogłoby nastąpić wyłącznie wtedy, gdyby ustawodawca zaniechał wprowadzenia do systemu prawa takich regulacji prawnych, które stanowiłyby ochronę rodziny i osób w trudnej sytuacji materialnej i zdrowotne. Z przedstawionych względów, organ obliczając dochód rodziny starającej się o specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą uprawniony był, oceniając przesłankę spełnienia kryterium dochodowego, do uwzględnienia zarówno dochodu skarżącego jak i jego żony, mimo przedstawianych w postępowaniu administracyjnym faktów rozdzielności majątkowej małżeńskiej i odrębnego zamieszkiwania małżonków. Mając powyższe na względzie orzeczono jak w sentencji, na mocy art. 151 P.p.s.a