IV SA/Gl 763/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.) Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Protokolant staż. Anna Michalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi M.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...]r. nr [...] M.P. wnioskiem z dnia [...]r. zwrócił się do Urzędu Miejskiego w B. o przyznanie mu dodatku mieszkaniowego. Wraz z wnioskiem złożył deklaracje o wysokości dochodów i wykazał, iż samodzielnie prowadzi gospodarstwo domowe oraz utrzymuje się z [...] w wysokości brutto [...]– zł. miesięcznie i [...] w wysokości [...]- zł. W toku postępowania administracyjnego ustalono, że na podstawie umowy najmu zajmuje lokal mieszkalny o powierzchni [...]m². Decyzją z dnia [...]r. nr [...], działając z upoważnienia Prezydenta Miasta B. Naczelnik Wydziału Świadczeń Rodzinnych, na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, póz. 734 z późn. zm.) i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu wniosku, odmówił M.P. przyznania dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podał, że strona zajmując lokal mieszkalny o powierzchni [...]m² nie przekracza powierzchni normatywnej, która dla jednej osoby wynosi [...] m2. Dochód strony zgodnie z załączoną deklaracją w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego wynosił [...]- zł. miesięcznie. Wydatki mieszkaniowe ponoszone przez stronę wynosiły wraz z ryczałtem za ostatni miesiąc [...]- zł., a [...] % tej kwoty stanowi [...]- zł. Kwota ta z kolei pomniejszona o udział gospodarstwa domowego w kosztach utrzymania mieszkania ([...]% z [...]-zł.), czyli o sumę [...]- zł., daje dodatek mieszkaniowy w wysokości – [...]- zł. W tej sytuacji stronie nie przysługuje dodatek mieszkaniowy, gdyż łącznie wydatki na jej mieszkanie nie przekraczają [...] % udziału dochodów gospodarstwa domowego w utrzymaniu mieszkania strony. W odwołaniu z dnia [...]r. strona wniosła o zmianę niekorzystnego dla niej rozstrzygnięcia z uwagi na trudną sytuację finansową i zdrowotną oraz przyznanie dodatku mieszkaniowego wysokości [...]- zł. miesięcznie. Decyzją z dnia [...]r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że warunkiem powstania uprawnienia do dodatku mieszkaniowego jest spełnienie przesłanek wymienionych w art. 2, art. 3 i art. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Odwołujący się ma tytuł prawny do lokalu mieszkalnego o powierzchni użytkowej [...]m² ², która jest mniejsza od powierzchni normatywnej [...] m2, dlatego spełnia ustawowy wymóg powierzchniowy do przyznania dodatku mieszkaniowego. Stosownie do postanowień art. 3 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych dochód gospodarstwa domowego odwołującego się z daty trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku nie przekracza 175 % kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym, a zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 tej samej ustawy w przypadku, gdy średni miesięczny dochód jest równy lub wyższy od 150 % kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym, lecz nie przekracza 175 %, wówczas dla celów obliczenia dodatku mieszkaniowego przyjmuje się wydatki poniesione przez osobę otrzymującą dodatek mieszkaniowy w wysokości 20 % dochodów gospodarstwa domowego – w gospodarstwie jednoosobowym. W rozpatrywanej sprawie na dochód odwołującego składa się [...] w wysokości brutto [...]- zł. (tj. przed potrąceniem zaliczki na podatek dochodowy i składki na ubezpieczenie zdrowotne) i [...] w kwocie [...]- zł. Zatem średni miesięczny dochód odwołującego się w okresie trzech miesięcy poprzedzających złożenie wniosku wyniósł [...]- zł. i przekroczył maksymalny dopuszczalny dochód ([...]– zł. x [...]% = [...]- zł.) o [...]- zł., a udział własny gospodarstwa domowego w pokryciu należności czynszowych wynosi [...]- zł. ([...]% z kwoty [...]- zł.). Wydatki na mieszkanie wynoszą natomiast [...]- zł., z czego do podstawy obliczenia podatku przyjmuje się [...]% ponoszonych wydatków, co stanowi [...],- zł., które są powiększone o ryczałt z tytułu braku w lokalu centralnie ciepłej wody ([...]- zł.) i stanowią łącznie [...]- zł. miesięcznie. W wyniku dokonania powyższych wyliczeń ustalono, iż wydatki te są niższe od kwoty, którą odwołujący się jest zobowiązany sam pokryć tj. [...]- zł. i dlatego obliczony na tej podstawie dodatek mieszkaniowy stanowi wartość ujemną ([...]- zł. – [...]- zł. x [...]% = – [...]- zł.), a wydana decyzja pierwszoinstancyjna jest prawidłowa. M.P. na powyższą decyzję wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając jej niezgodność z prawem i domagał się przyznania dodatku mieszkaniowego wysokości [...]- zł. miesięcznie. Zaakcentował, że jest [...] i znajduje się w trudnej sytuacji finansowej, a otrzymywany przez niego [...] w kwocie [...]- zł. nie stanowi dochodu. Dodatkowo poinformował, że opłacany przez niego czynsz wynosi wraz z opłatą za wodę [...]- zł., a nie jak uwzględniono w wyliczeniach [...]- zł. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie prezentując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi przytoczył treść ustawy o dodatkach mieszkaniowych oraz wskazał, iż zgodnie z § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 roku w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817) do podstawy obliczenia dodatku mieszkaniowego przyjmuje się [...] % wydatków ponoszonych przez skarżącego w związku z korzystaniem mieszkania oraz dokonał stosownych wyliczeń. W ich konkluzji wywiódł, iż łączne wydatki mieszkaniowe skarżącego wynoszą [...]- zł., a przyjęcie w zaskarżonej decyzji wydatków w kwocie [...]- zł. nie miało wpływu na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, iż sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 powołanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zatem do brzmienia przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie ustawa p.p.s.a., sąd ten uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w przypadku, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto, w zależności od rodzaju naruszenia - stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd dokonuje z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze. Oznacza to, że Sąd ma prawo, a nawet obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony. Przeprowadzając, w oparciu o powyższe uregulowania, ocenę zgodności z prawem podjętych w sprawie rozstrzygnięć należy stwierdzić, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązująca w dacie wydania zaskarżonej decyzji ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 z późn. zm.), zwana dalej w skrócie ustawą, uzależnia przyznanie świadczenia w postaci dodatku mieszkaniowego od spełnienia przesłanek wskazanych w jej art. 2 - 7. Stosownie do treści art. 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych wysokość dodatku mieszkaniowego zależy od łącznego dochodu gospodarstwa domowego, wysokości wydatków poniesionych na mieszkanie, liczby członków gospodarstwa domowego, powierzchni użytkowej zajmowanego lokalu. W rozpatrywanej sprawie skarżący bezspornie spełnia tzw. kryterium powierzchniowe do przyznania dodatku mieszkaniowego, ale z uwagi na wysokości osiąganych dochodów i wydatków związanych z korzystaniem z mieszkania, nie został mu przyznany dodatek mieszkaniowy. W tym miejscu za trafne należy uznać zaliczenie do dochodu skarżącego kwoty dodatku pielęgnacyjnego, gdyż z treści art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych wynika, że do przychodów nie wlicza się jedynie zasiłków pielęgnacyjnych, nie zaś dodatków pielęgnacyjnych w rozumieniu art. 3 pkt 4 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych ( tj. 2004, Dz. U. Nr 39, poz. 353 ). Na wyraźne rozróżnienie przez ustawodawcę obu tych świadczeń tj. dodatku pielęgnacyjnego i zasiłku pielęgnacyjnego zwrócono już uwagę w orzecznictwie sądowym (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 stycznia 1999r., sygn. II UKN 509/98, publ. "Pr. Pracy 1999/8/35, czy też wyrok Sądu Apelacyjnego w Lublinie z dnia 6 czerwca 1999 r., sygn. III AVa 238/99, publ. OSA 2000/1/3). Biorąc pod uwagę sposób wyliczenia wysokości wydatków poniesionych na mieszkanie, dokonanych przez oba organy administracji w oparciu o treść art. 6 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami, o których mowa w ust. 3-6 tego samego artykułu, przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą dodatek w wysokości [...] % dochodów gospodarstwa jednoosobowego. Dodatkowo do podstawy obliczenia dodatku mieszkaniowego w przedmiotowej sprawie organy administracji przyjęły [...] % wydatków ponoszonych w związku z korzystaniem przez skarżącego z mieszkania. Podstawę prawną tego rozstrzygnięcia stanowił § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817), obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Tymczasem Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 9 maja 2006 roku, sygn. akt P 4/05 (Dz. U. z 2006 r., Nr 84, poz. 587) orzekł, że § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. jest niezgodny z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) i utracił moc z dniem 18 maja 2006 r. Przepis ten przez to, że naruszał granice upoważnienia ustawowego, nie mógł stanowić formalnej podstawy do obniżania o [...] % wydatków stanowiących podstawę do obliczenia dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny zauważył, że "...ograniczenie wydatków będących podstawą obliczenia dodatku mieszkaniowego o [...]% nie ma podstaw w przepisach ustawy o dodatkach mieszkaniowych, w szczególności art. 6 ust. 1 oraz, że rozporządzenie w sprawie dodatków mieszkaniowych w sposób samoistny kreuje odrębny od ustawowego reżim określania wysokości dodatku mieszkaniowego...". Na mocy art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Przepis zaś art. 190 ust. 4 Konstytucji statuuje zasadę wzruszalności orzeczeń, rozstrzygnięć i decyzji wydanych na podstawie aktów normatywnych uznanych za sprzeczne z Konstytucją, ustawą i umową międzynarodową. Nie stają się one nieważne z mocy prawa, a konieczne jest dopiero przeprowadzenie odpowiedniego postępowania, by uzyskać uchylenie, zmianę lub unieważnienie /por. B. Banaszak, "Prawo Konstytucyjne", wyd. C.H. Beck, W-wa 1999 str. 116 – 117/. Zgodnie z art. 145 a § 1 K.p.a. można żądać wznowienia postępowania również w przypadku gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy p.p.s.a. wynika, że decyzja lub postanowienie podlega uchyleniu jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, gdyż jej podstawę prawnomaterialną stanowił usunięty z obrotu prawnego powołanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego przepis § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych, który obowiązywał do dnia 18 maja 2006 r. Konieczność uchylenia obu decyzji organów administracji nie wydaje się w tej sytuacji możliwa do zakwestionowania. Przypomnieć bowiem warto, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy p.p.s.a. nie wymaga aby naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania miało mieć wpływ na wynik sprawy. W razie zaś stwierdzenia uchybienia opisanego w powołanym art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy p.p.s.a. Sąd ma obowiązek uchylenia takiego aktu (por. wyrok NSA Warszawa z dnia 16 stycznia 2006r., sygn. I OSP 4/05, publ. ONSAiWSA 2006/2/39). Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy konieczne będzie prawidłowe wyliczenie kwoty wnioskowanego świadczenia z uwzględnieniem powyższych wskazań w szczególności w sytuacji, gdy istnieją różnice w wyliczeniu wydatków ponoszonych przez skarżącego (ryczałt na zakup opału, brak ciepłej wody), w związku z korzystaniem mieszkania i dokonanych przez ten sam organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, jak i w odpowiedzi na skargę, co może mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie wniosku skarżącego. W tym stanie sprawy w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c oraz art. 135 ustawy p.p.s.a. Sąd był zobowiązany uchylić decyzje organów obydwu instancji, co orzeczono w sentencji. Dodatkowo Sąd stwierdza, że w związku z tym, że zarówno decyzja organu I instancji, jak i decyzja organu odwoławczego nie nadają się do wykonania, bezprzedmiotowe było zamieszczenie rozstrzygnięcia w tej kwestii w sentencji wyroku – stosownie do art. 152 ustawy p.p.s.a.