IV SA/Gl 767/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2014 r. sprawy ze skargi J. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Burmistrz Miasta P. odmówił J. Ł. przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną J.Ł. - mężem. W uzasadnieniu wskazał, iż zgodnie z art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo do zasiłku przysługuje osobie rezygnującej z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną. Podniósł, że w świetle cytowanego przepisu specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje takiej osobie, która faktycznie rezygnuje z wykonywanej dotychczas pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a strona nie spełnia warunków ustawy do przyznania wnioskowanego zasiłku. Od tej decyzji J.Ł. złożyła odwołanie, w którym wskazała, że decyzja ta jest dla niej krzywdzącą i niesprawiedliwa, prosząc jednocześnie o ponowne rozpatrzenie jej sprawy. Podnosiła, że do 2010 r. posiadała status bezrobotnego i wyrejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w tej dacie, albowiem było to warunkiem otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem. Nadto szczegółowo opisała zły stan zdrowia jej męża i trudną sytuację jej rodziny. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. działając m.in. na podstawie art. 16a, art. 24 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych - (Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992 ze zm.), rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 03 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2013r. poz. 3), art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego - (Dz. U. z 2013r. poz. 267) orzekło utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że warunki nabywania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz zasady ich ustalania i przyznawania określa ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Przepis art. 16a ust. 1 tej ustawy stanowi, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Organ odwoławczy podkreślił, iż organ I instancji prawidłowo uznał, że żona należy do kręgu osób, którym specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, gdyż jest obciążona powinnością o cechach obowiązku alimentacyjnego względem męża. Kolegium podniosło, ze wnioskowany zasiłek przysługuje pod warunkiem, że osoba zobowiązana do alimentacji rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osoba niepełnosprawną. Organ zaakcentował, że nie każda rezygnacja z zatrudnienia jest podstawą do przyznania zasiłku, ale tylko taka, której celem jest sprawowanie opieki, a to prowadzi do wniosku, że istotą specjalnego zasiłku opiekuńczego jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującej z niej (np. rozwiązanie stosunku pracy, rezygnacja z prowadzenia działalności gospodarczej) po to, aby opiekować się osobą niepełnosprawną. W opinii Kolegium celem tego przepisy było udzielenie pomocy państwa osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i tym samym na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się możliwości zarobkowania, a świadczenie ma tym samym zrekompensować utratę uzyskiwanego dotychczas dochodu. Kolegium wskazało, że J.Ł. nie spełnia w/wym. przesłanki tj. braku rezygnacji z faktycznego zatrudnienia, albowiem jak wynika z dołączonego do akt sprawy świadectwa pracy z firmy "A" S.A. P. J.Ł. była zatrudniona tamże do 30 listopada 1998 r., a następnie była zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w P. jako osoba bezrobotna w okresie od 10 czerwca 1999 r. do 30 lipca 2006 r., od 08 listopada 2006 r. do 14 stycznia 2008 r. oraz od 17 kwietnia 2008 r. do 29 listopada 2010 r. W dniu 30 listopada 2010 r. J.Ł. została wyłączona z ewidencji osób bezrobotnych na własny wniosek. W tym stanie rzeczy – w opinii Kolegium - uznać należało, że skoro rezygnacja z pracy może m.in. stanowić podstawę przyznania wnioskowanego świadczenia, co nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie - zasiłek ten nie może być J.Ł. przyznany, gdyż nie zrezygnowała ona z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad swoim mężem. Kolegium zaznaczyło przy tym, że przepisy dotyczące specjalnego zasiłku opiekuńczego nie pozostawiają organom administracyjnym swobody w ich przyznawaniu. Konstrukcja tych przepisów oparta jest na uzależnieniu przyznania prawa do tego zasiłku od spełnienia łącznie wszystkich przesłanek określonych w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Żadne inne niż określone w ustawie kryteria nie mogą decydować o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego. Organ administracji publicznej nie może według swojego uznania przyznać wnioskowanego zasiłku kierując się zasadami współżycia społecznego, czy słuszności w sytuacji nawet bardzo ciężkich okoliczności życiowych dotyczących rodziny wnioskodawcy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca J.Ł. kwestionowała rozstrzygnięcie organu II instancji, podnosząc, że została wyłączona z ewidencji osób bezrobotnych na własny wniosek jednakże powodem dla którego zrezygnowała z dalszego zarejestrowania w PUP jako osoba bezrobotna była potrzeba i konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym, chorym mężem. Skarżąca wnosiła o uchylenia decyzji organu I instancji a także organu II instancji oraz o stwierdzenie, iż spełnia kryteria do przyznania jej specjalnego zasiłku opiekuńczego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi nawiązując do rozważań ujętych w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dalej p.p.s.a.(Dz.U. z 2012 r. poz. 270) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony orzeczeniem, czy rozstrzygnięcie wiąże się z negatywnymi skutkami dla strony i im podobnych. Sąd związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji stanowiła norma prawna zawarta w art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. nr 139, poz. 992 ze zm.; obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz.1456, dalej jako: u.ś.r. lub ustawa). Powołany przepis został wprowadzony na mocy ustawy z dnia 07 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548) i obowiązuje od dnia 01 stycznia 2013 r. Przepisy ustawy nowelizującej, obok dotychczasowego świadczenia pielęgnacyjnego, uregulowanego w art. 17 ustawy, wprowadziły nowy rodzaj świadczenia - specjalny zasiłek opiekuńczy. Świadczenie to przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (art. 16a ust. 1 ustawy). Zgodnie z art. 16 a ust. 2 u.ś.r. specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty kryterium dochodowego, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy. Z treści art. 16a ust. 1ust. 1 u.ś.r. jednoznacznie wynika, że w obecnym stanie prawnym jednym z wymogów uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Warunek ten nie jest spełniony w przypadku niepodejmowania zatrudnienia. Zatem prawidłowo organy orzekające w sprawie przyjęły, iż przesłanką ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, o którym mowa w art. 16a ustawy jest faktyczna rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, pozostająca w związku przyczynowym i w związku czasowym z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Oczywistym jest, że ustawodawca zawęził krąg podmiotów uprawnionych do specjalnego zasiłku opiekuńczego, nie tylko uzależniając jego przyznanie od spełnienia kryterium dochodowego, ale także ograniczył możliwość uzyskania zasiłku tylko do osób rezygnujących z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Z kręgu podmiotów uprawnionych do zasiłku opiekuńczego wyłączono zatem osoby niepodejmujące zatrudnienia z tego powodu. Wobec tego rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wymagana przez art. 16a ust. 1 u.ś.r., wiąże się z wcześniejszym zakończeniem trwającego stosunku pracy lub wykonywania innej pracy zarobkowej (w tym działalności gospodarczej, zgodnie z art. 3 pkt 22 u.ś.r), powiązana z celem, jakim jest sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną. Konieczne jest zatem istnienie związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki. Istotne są więc okoliczności i powody rezygnacji z zatrudnienia. W aktualnym stanie prawnym osoba uprawniona do specjalnego zasiłku opiekuńczego musi zrezygnować z zatrudnienia z własnego wyboru w określonym ustawą celu, a przez rezygnację z zatrudnienia nie można w związku z tym rozumieć niepodejmowania zatrudnienia. Gdyby intencją ustawodawcy było przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego również osobom, które nie podejmują zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną, to z pewnością dałby temu wyraz tak, jak uczynił to przy ustalaniu przesłanek uprawniających do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Ustawodawca w art.17 ust. 1 u.ś.r. jednoznacznie wskazał, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego może być przyznane określonym osobom (po spełnieniu innych warunków przewidzianych w tym przepisie), jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Natomiast w przypadku świadczenia, o które ubiega się strona skarżąca, tj. specjalnego zasiłku opiekuńczego ustawodawca wskazał jedynie na przesłankę rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Wobec tego fakt, że osoba ubiegająca się o taki zasiłek, nie podejmuje zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nie może być uznany za spełnienie przesłanki wymaganej przez art. 16a ustawy. Aby można było przyznać stronie skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy, organy administracyjne musiałyby stwierdzić, że zachodzi wyraźny i bezpośredni związek czasowy i przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad osobą najbliższą. Tymczasem ustalenia organów na związek taki nie wskazują. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że z dołączonego do akt sprawy świadectwa pracy z firmy "A" S.A. P. wynika, że J. Ł. była zatrudniona tamże do 30 listopada 1998 r., a następnie była zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w P. jako osoba bezrobotna w okresie od 10 czerwca 1999 r. do 30 lipca 2006 r., od 08 listopada 2006 r. do 14 stycznia 2008 r. oraz od 17 kwietnia 2008 r. do 29 listopada 2010 r. W dniu 30 listopada 2010 r. J.Ł. została wyłączona z ewidencji osób bezrobotnych na własny wniosek. W stanie faktycznym i prawnym rozpoznawanej sprawy organy orzekające nie mogły zadośćuczynić żądaniu strony skarżącej, gdyż zobowiązane są działać przede wszystkim na podstawie obowiązujących w dacie orzekania przepisów prawa, o czym stanowi art. 7 Konstytucji RP i art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013r. poz. 267). Tylko łączne spełnienie wyszczególnionych przez ustawodawcę warunków pozwalałoby na pozytywne załatwienie przedmiotowego wniosku. Mając na uwadze powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił wniesioną skargę.