IV SA/Gl 769/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi L.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej 1) uchyla zaskarżona decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...]r. nr [...]; 2) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Prezydent Miasta R. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 7, art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej na rzecz S. G. reprezentowanej przez L. H. na okres od [...] r. do [...] r. w wysokości [...] zł. miesięcznie. W uzasadnieniu decyzji organ ten stwierdził występowanie przesłanek uzasadniających przyznanie wskazanej formy świadczenia. Pismem z dnia [...] r. Prezydent Miasta R. poinformował L. H. o wszczęciu z urzędu postępowania dotyczącego przyznania zaliczki alimentacyjnej za miesiąc [...] i [...] r. z uwagi na zmianę wysokości dochodu rodziny. Następnie wskazany powyżej organ decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 7, art. 8 ust. 1 pkt 1 i art. 10 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego zmienił pierwotną decyzję z dnia [...] r. i przyznał S. G. reprezentowanej przez L.G. zaliczkę alimentacyjną na okres od [...] r. do [...] r. w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ ten podał, że zmiana decyzji spowodowana została zmianą wysokości dochodu rodziny spowodowaną podjęciem pracy przez L. G. Konsekwencją tej sytuacji stało się, że strona spełnia wymogi przewidziane przepisami powoływanej ustawy do otrzymania zaliczki alimentacyjnej w wysokości [...] zł miesięcznie. Z decyzją tą nie zgodziła się L. G., która wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. W odwołaniu tym podniosła, że w dalszym ciągu spełnia wymogi do otrzymania zaliczki alimentacyjnej w wysokości [...] zł, ponieważ dochód na osobę w rodzinie wynosi [...] zł i w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty [...] zł, a tym samym wysokość przyznanej zaliczki została wadliwie ustalona, ponieważ powinna wynosić [...] zł, zatem organ administracji dopuścił się naruszenia przepisów prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ ten wpierw przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przybliżył sytuację faktyczną w sprawie, jak również unormowania prawne mające do niej zastosowanie, a w dalszej części uzasadnienia dokonał analizy sytuacji osobistej i dochodowej rodziny strony w kontekście obowiązujących przepisów, aby w końcu podzielić stanowisko zajęte przez organ pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego dochód rodziny w [...] r. wynosił [...] zł i był niższy od [...] zł z tego powodu organ pierwszej instancji przyznał stronie zaliczkę w wysokości [...] zł, jednakże podjęcie przez L. G. zatrudnienia spowodowało wzrost wysokości dochodu rodziny, który od [...] r. wynosił [...] i jest wyższy od 50 % kwoty 583 zł przewidzianej w treści art. 8 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, a tym samym przysługująca stronie zaliczka alimentacyjna jest w kwocie [...] zł miesięcznie. Zatem organ pierwszej instancji zasadnie zmienił swoją pierwotną decyzję o przyznaniu zaliczki począwszy od [...] r. do końca okresu zasiłkowego. Z decyzją tą nie zgodziła się L. G., która wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej jedynie uznała wydaną decyzję za krzywdzącą i podniosła, że dochód w jej rodzinie wynosi [...] zł, a rodzina jej składa się z dwóch osób zatem dochód na jedną osobę w rodzinie wynosi [...] zł i jest niższy od 50 % z kwoty 583 zł. Zatem spełnia wymogi do otrzymania zaliczki alimentacyjnej w wysokości [...] zł. Nadto skarżąca podniosła, że organ pierwszej instancji na poczet zadłużenia wynikającego z nienależnie pobranej zaliczki zajął jej wypłaconą bieżącą zaliczkę alimentacyjną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i przywołało analogiczną argumentację do tej, jaka zamieściło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 2 marca 2007 r. sygn. akt IV SA/Gl 1026/07 zawiesił prowadzone postępowanie, a w jego uzasadnieniu wskazał, że tutejszy Sąd postanowieniem z dnia 5 lutego 2007 r. sygn. akt IV SA/Gl 76/06 zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem o zgodność art. 8 ust. 2 z Konstytucją RP. Postanowieniem z dnia 20 października 2008 r. Sąd podjął zawieszone postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) wykazała, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom prawa. Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie kluczowym zagadnieniem jest interpretacja zamieszczonego w art. 8 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej pojęcia "dochód rodziny". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w uzasadnieniu swojej decyzji wskazało, że zgodnie z regulacją zawartą w art. 8 ust. 2 pkt 1 wyżej wymienionej ustawy, gdy dochód rodziny nie przekracza 50% kwoty, o której mowa w art. 7 ust. 2 tej ustawy kwotę zaliczki zwiększa się do [...] zł dla osoby uprawnionej, jeżeli w rodzinie jest jedna lub dwie osoby uprawnione do zaliczki. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela zaprezentowanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wykładni zastosowanego w art. 8 ust. 2 pojęcia "dochód rodziny" jako przeciętny miesięczny łączny dochód wszystkich członków rodziny. W tym miejscu przyjdzie zaznaczyć, że stanowisko przyjęte przez organ odwoławczy znajduje umocowanie w literalnym brzmieniu wskazanego przepisu, jednakże dokonując wykładni normy prawnej organ administracji publicznej obowiązany jest brać pod uwagę również inne jej rodzaje. Za stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. przemawia definicja "dochodu rodziny" zamieszczona w art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, która jest odpowiednio stosowana z uwagi na treść art. 18 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. W przywołanym art. 3 pkt 2 wskazano, że ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie rodziny oznacza to przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Zastosowanie wykładni gramatycznej art. 8 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej doprowadza, jednakże do sytuacji, która pozostaje w kolizji z unormowaniami zamieszczonymi w Konstytucji RP, a w szczególności z zasadą równości wyrażoną w art. 32 oraz z treścią art. 71 ustawy zasadniczej przewidującej szczególną ochronę ze strony Państwa rodzin niepełnych i wielodzietnych. W tej sytuacji zastosowanie tej wykładni powinno być uzupełnione wnioskami płynącymi z zastosowania innych metod wykładni, w tym wykładni systemowej, funkcjonalnej oraz celowościowej. Warto także zauważyć, że wykładnia celowościowa oddaje najlepiej intencje ustawodawcy wprowadzającego daną normę do porządku prawnego. Konsekwencją przedstawionych powyżej rozważań jest konieczność zestawienia treści art. 7 ust. 2 i art. 8 ust. 2 wyżej wymienionej ustawy i należy opowiedzieć się za stanowiskiem, że wskazane przepisy są ze sobą ściśle powiązane. Art. 7 ust. 2 tej ustawy zawiera ogólną zasadę, że przyznanie zaliczki alimentacyjnej następuje wówczas, gdy rodzina nie osiągnie wskazanej w nim kwoty dochodu w rodzinie w przeliczeniu na osobę. Z kolei art. 8 ust. 2 powoływanej ustawy jest ściśle związany z art. 7 i określa, do jakiej wysokości przysługuje świadczenie z art. 7, przy zaistnieniu przesłanek wymienionych w art. 8. Przedstawione usystematyzowanie przepisów analizowanej ustawy pozwala na przyjęcie, że ustawodawca posługując się w art. 8 ust. 2 pojęciem "dochód rodziny" dokonał skrótu myślowego dotyczącego określenia zawartego w art. 7 ust. 2 tj. "dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę" ( zob. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 października 2008 r. sygn. akt P 25/07 ) oraz powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych w tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 664/07, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 661/07. Konsekwencją przedstawionego powyżej stanowiska Trybunału Konstytucyjnego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego jest stwierdzenie, że pojęcie "dochód rodziny" występujące w art. 8 ust. 2 przedmiotowej ustawy nie może być interpretowane samodzielnie, w oderwaniu od regulacji zamieszczonej w art. 7 ust. 2 tej ustawy, w którym mowa jest o dochodzie rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie. Za przyjęciem przedstawionej interpretacji przemawia wykładnia logiczna, uwzględniająca związek obu unormowań wynikający z zawartego w art. 8 ust. 2 powyższej ustawy bezpośredniego odesłania do art. 7 ust. 2 tej ustawy. Nadto należy zauważyć, że w przepisach regulujących tę samą materię, w tym przypadku kryterium dochodu rodziny, stosować jednolite kategorie prawne. W tej sytuacji pojęcie dochodu rodziny zamieszczone w art. 8 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, powinno być analogicznie ujmowane jak pojęcie dochodu rodziny zamieszczone w art. 7 ust. 2 tej ustawy, czyli w przeliczeniu na osobę w rodzinie. Przedstawiony powyżej pogląd o sposobie interpretacji art. 8 ust. 2 wyżej wymienionej ustawy wynika z treści uzasadnienia przywołanego powyżej postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 października 2008 r. oraz zamieszczonych w nim wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych. W tej sytuacji wykładnia przedmiotowego przepisu znalazła akceptację Trybunału Konstytucyjnego, a zatem może być wykorzystywana przez sądy administracyjne podejmujące rozstrzygnięcia w indywidualnych sprawach, w których wskazany przepis będzie miał zastosowanie. W świetle przeprowadzonej analizy stanu normatywnego należało uznać, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego to jest art. 8 ust. 2 w związku z art. 7 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, co miało wpływ na wynik sprawy, a okoliczność ta wyczerpuje przesłankę uwzględnienia skargi przewidzianą treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na marginesie powyższych rozważań przyjdzie dostrzec inne uchybienie, które zawiera decyzja organu pierwszej instancji, a którego organ odwoławczy nie dostrzegł. Zaskarżona decyzja podjęta została w wyniku uzyskania przez organ pierwszej instancji dodatkowej informacji o tym, że sytuacja dochodowa rodziny skarżącej uległa zmianie, zatem organ ten uruchomił nadzwyczajne postępowanie przewidziane treścią art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 18 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Jednakże w podstawie prawnej decyzji z dnia [...] r. organ pierwszej instancji przywołał przepisy właściwe dla wydania decyzji przyznającej zaliczkę, a nie dla decyzji zmieniającej decyzję o przyznaniu zaliczki. Wskazane uchybienie nie stanowi podstawy do uwzględnienia wniesionej skargi, ponieważ wadliwe przywołanie przepisów w sytuacji, kiedy prawidłowe przepisy istnieją nie jest naruszeniem prawa uzasadniającym uwzględnienie skargi, jednakże stanowi przejaw braku staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięć. Konsekwencją niniejszego wyroku jest powrót sprawy do organu pierwszej instancji, który uwzględniając wytyczne dotyczące wykładni zastosowanego art. 8 ust. 2 powyższej ustawy i zamieszczonego w nim pojęcia "dochód rodziny" podejmie stosowne rozstrzygnięcie dotyczące dalszych losów prowadzonego postępowania administracyjnego. Stosownie do postanowień art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Wobec powyższego stosownie do postanowień art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" wyżej wymienionej ustawy należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. SJ/