IV SA/Gl 770/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.), Sędziowie WSA Beata Kalaga-Gajewska, WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik, Protokolant starszy referent Agnieszka Janecka, po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi D. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnego świadczenia 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta S. Kierownik Powiatowego Urzędu Pracy na podstawie art. 6 pkt 15 lit. c) oraz art. 28 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. (tj. 2003 r. Dz. U. Nr 58, poz. 514 ze zm.) orzekł o obowiązku zwrotu przez D. P. nienależnie pobranych świadczeń w wysokości [...] zł w terminie 14 dni od doręczenia decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że D. P. w dniu [...]r. zarejestrowała się w Urzędzie Pracy spełniając określone w ustawie warunki do uzyskania prawa do zasiłku przedemerytalnego w wysokości [...] % zasiłku dla bezrobotnych. Z dniem [...] r. podjęła pracę na czas określony w wymiarze 1/[...] etatu. W okresie od [...] r. do [...] r. suma wynagrodzenia ([...]zł) i zasiłku przedemerytalnego ([...]zł) uzyskanego przez D. P. przekroczyła granicę przychodu umożliwiającego pobieranie zasiłku przedemerytalnego z równoczesnym zatrudnieniem. Zatem zawieszono prawo do pobierania zasiłku przedemerytalnego i następnie orzeczono o obowiązku zwrotu świadczenia jakim jest świadczenie przedemerytalne wypłacone za okres od [...]r. do [...] r. w kwocie [...] zł. W odwołaniu od tej decyzji D. P. wniosła o jej uchylenie i zwolnienie jej od obowiązku zwrotu kwoty [...] zł. Zarzuciła, że we wcześniejszych decyzjach Wojewoda stwierdził wygaśnięcie mandatu Prezydenta Miasta S. P. S., co oznacza, że wygasły upoważnienia do wydawania i tej decyzji. Tym samym decyzja organu I instancji jest nieważna. Dodała, że suma wynagrodzeń za pracę i zasiłku przedemerytalnego przekroczyła o [...] groszy zasiłek dla bezrobotnych. Dlatego pozbawienie jej zasiłku przedemerytalnego jest sprzeczne z art. 5 kc. Na podstawie art. 409 kc brak jest podstaw do zwrotu tej należności, jako wydanej na potrzeby rodziny. Wojewoda [...] decyzją nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 37n ust. 2 pkt 2 i art. 28 ust. 1 i 2 cyt. ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń w wysokości [...] zł w terminie 14 dni od doręczenia decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podtrzymał stanowisko organu I instancji co do ustaleń faktycznych i oceny prawnej. W szczególności organ podkreślił, że z akt sprawy wynika, iż odwołująca po zarejestrowaniu się w PUP w dniu [...] r. od dnia [...] r. otrzymywała zasiłek przedemerytalny. Z dniem [...] r. podjęła zatrudnienie na 1/[...] etatu z wynagrodzeniem [...] zł brutto. Pismem z dnia [...] r. została poinformowana, że od dnia [...]r. prawo do zasiłku przedemerytalnego ulega zawieszeniu w przypadku podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jeżeli łączna kwota przychodów w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, uzyskanych w danym miesiącu z tytułu zatrudnienia i innej pracy zarobkowej oraz otrzymywanego zasiłku przedemerytalnego byłaby wyższa od kwoty 200 % zasiłku. D. P. od dnia [...] r. otrzymywała wynagrodzenie w kwocie [...] zł brutto. W takiej wysokości otrzymała też wynagrodzenie za [...] i [...]r. (pismo pracodawcy z dnia [...] r.). Jednakże wobec stanowiska ZUS wypłacono w dniu [...]r. kwotę [...] zł, gdyż składki zostały wyliczone od kwoty [...] zł (pismo z dnia[...] i [...] r.). To zaś oznacza, że łączna kwota pobieranego zasiłku przedemerytalnego w okresie od [...] do [...] r. ([...]zł) i uzyskanego wynagrodzenia ([...] zł) przekroczyła kwotę 200 % zasiłku. Dlatego prawo do zasiłku przedemerytalnego od [...] r. zostało zawieszone. Zasiłek w wysokości [...] zł pobrany za w/w okres jest świadczeniem nienależnym w rozumieniu art. 28 ust. 1 cyt. ustawy. Organ podkreślił, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa i zgodna z przepisami. Została podpisana przez Kierownika PUP w S. działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta. Na podstawie zarządzenia zastępczego z dnia [...] r. stosownie do art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym Wojewoda [...] stwierdził wygaśnięcie mandatu Prezydenta Miasta Z. P. S.. Kierownik PUP podpisał przedmiotową decyzję dnia [...] r. czyli po wygaśnięciu mandatu Prezydenta Miasta, a więc w momencie, gdy nie posiadał już upoważnienia do wydania decyzji administracyjnych w jego imieniu. Organ zauważył, że przekroczenie zakresu upoważnienia jak i działanie pracownika bez upoważnienia organu powoduje nieważność dokonanej czynności. Mając na uwadze słuszny interes strony, wyłączenie stosowania sankcji nieważności decyzji w postępowaniu odwoławczym oraz brzmienie art. 138 § 2 kpa organ uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł jak w sentencji. W skardze do Sądu D. P. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zwolnienie jej z obowiązku zwrotu na rzecz PUP w S. kwoty [...] zł. Na uzasadnienie zarzutów przedstawiła argumentację zawartą uprzednio w odwołaniu. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie prezentując argumentację zawartą uprzednio w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. – sądy administracyjne sprawują kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. W świetle brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. sądy badają czy zaskarżone akty nie uchybiają przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto badają czy organ administracji nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji. Z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. sądy orzekają w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanymi zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Mając na uwadze powyższe rozważania skarga zasługiwała na uwzględnienie ze względu na treść art. 134 § 1 p.p.s.a. Natomiast wobec zarzutów i wniosków zawartych w skardze stwierdzić należy, że Sąd nie może oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Przepisy prawa materialnego administracyjnego mające zastosowanie w niniejszej sprawie nie odsyłają też do stosowania art. 5 kc i 409 kc przez organy administracji publicznej. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzję organu I instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy. Wynika to z redakcji art. 138 kpa, który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji (art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa). W niektórych sytuacjach organ odwoławczy uprawniony jest do uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania I instancji, gdy wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości (art. 138 § 1 pkt 2 in fine). Natomiast w oparciu o art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy wydaje decyzję kasacyjną. Jak trafnie zauważył organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kodeks postępowania administracyjnego wyłącza stosowanie sankcji nieważności w postępowaniu odwoławczym. Nie oznacza to jednak, że zawsze w takim przypadku organ odwoławczy uprawniony jest wydać decyzję reformatoryjno-kasacyjną, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 kpa. W wypadku bowiem, gdy organ odwoławczy ustali, że decyzja organu I instancji jest dotknięta jedną z wad wyliczonych w art. 156 § 1 kpa może uchylić i zmienić decyzję (np. w razie rażącego naruszenia prawa, czy gdy wykonanie decyzji powodowałoby czyn zagrożony karą, czy gdyby zawierała wadę powodującą nieważność z mocy prawa) lub uchylić decyzję i umorzyć postępowanie I instancji (np. w przypadku wydania decyzji bez podstawy prawnej, z naruszeniem przepisów o właściwości, res iudicata, czy gdy decyzję skierowano do osoby nie będącej stroną w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 3.12.1999 r., sygn. I SA/Wr 101/98, zbiór LEX 39728). Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Decyzją tą organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i orzekł merytorycznie. Podstawą tego rodzaju rozstrzygnięcia było stwierdzenie organu odwoławczego, iż decyzja organu I instancji jest merytorycznie prawidłowa i zgodna z przepisami, ale została podpisana przez Kierownika PUP w S. działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta w sytuacji, gdy Wojewoda [...] stwierdził wygaśnięcie mandatu Prezydenta Miasta Z. P. S.. Oznacza to według organu odwoławczego, że czynność Kierownika Powiatowego Urzędu Pracy była nieważna. Otóż za trafny należy uznać pogląd, że decyzja wydana bez upoważnienia organu jest nieważna. Organ, który nie miał uprawnienia nie może dać upoważnienia. W przypadku wyłączenia osoby piastującej funkcję organu, żaden z pracowników podległego mu urzędu nie może wydać decyzji z jego upoważnienia. W ocenie Sądu decyzja wydana bez ważnego upoważnienia organu jest nieważna w oparciu o art. 156 § 1 pkt 1 kpa (por. wyrok NSA z dnia 26.04.1996 r. SA/Lu 691/95, nie publ.). To zaś oznacza, że gdy organ odwoławczy ustali, że decyzja organu I instancji jest dotknięta wadą z art. 156 § 1 pkt 1 kpa (wydana przez niewłaściwy organ) to zobligowany jest do jej uchylenia i umorzenia postępowania I instancji. Wydanie w takiej sytuacji decyzji reformatoryjno-kasacyjnej przez organ odwoławczy – tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie – narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania. Nie można uznać, że słuszny interes strony uprawnia do wydania przez organ odwoławczy decyzji merytorycznej, gdyż w przypadku stwierdzenia, że decyzja organu I instancji została wydana bez upoważnienia, a zatem że została wydana w istocie rzeczy przez organ niewłaściwy, pozbawia to stronę merytorycznego rozpoznania sprawy przez jedną instancję. Oznacza to, że zaskarżona decyzja z przyczyn wyżej wskazanych została wydana z istotnym naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 kpa. W ocenie Sądu nie została nadto wyjaśniona w sprawie kwestia czy rzeczywiście decyzja organu I instancji została wydana bez właściwego upoważnienia organu. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika jedynie, że Wojewoda [...] zarządzeniem zastępczym z dnia [...] r. stwierdził wygaśnięcie mandatu Prezydenta Miasta Z. P. S.. W aktach brak stosownej dokumentacji w tej sprawie. W szczególności nie wynika ani z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, ani z akt administracyjnych czy w dacie wydania decyzji przez organ I instancji zarządzenie zastępcze było prawomocne. Z uwagi na treść uregulowań zawartych w art. 98a ust. 2 i 3 oraz art. 98 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. z 2001 r. Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) zarządzenie nadzorcze staje się prawomocne i tym samym prawnie skuteczne dopiero – jak stanowi ust. 5 art. 98 – z upływem terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd. Zatem dopiero z upływem w/w terminów zarządzenie zastępcze może uzyskać przymiot prawnej skuteczności, a więc i wykonalności. Jest to swoista forma wstrzymania wykonania tego rodzaju aktów administracyjnych z mocy ustawy (por. postanowienie WSA z dnia 20.04.2004 r. sygn. akt 0267/04). Tym samym zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 kpa. Należy też zauważyć, że zaskarżoną decyzją organ odwoławczy orzekł o obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń w wysokości [...] zł przywołując w podstawie prawnej rozstrzygnięcia poza treścią art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tj. z 2003 r. Dz. U. Nr 58, poz. 514 ze zm.) także art. 37n ust. 2 pkt 2 tej ustawy. Ostatnio powołany przepis ustawy dotyczy rozstrzygnięcia w przedmiocie zawieszenia prawa do zasiłku przedemerytalnego, a w tym zakresie zaskarżona decyzja przecież nie rozstrzyga. Z akt sprawy wynikałoby, że rozstrzygnięcie w tej kwestii zostało zawarte w decyzji z dnia [...] r. Nr [...]. Natomiast podstawą prawną orzeczenia o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego zasiłku przedemerytalnego stanowi art. 28 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tj. z 2003 r. Dz. U. Nr 58, poz. 514 ze zm.) w zw. z art. 30 ust. 4 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych (Dz. U. Nr 120, poz. 1252). Oznacza to, że w sprawie dotyczącej zwrotu nienależnie pobranego świadczenia za okres przypadający przed dniem przejęcia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych przyznawania i wypłaty świadczeń, organ właściwy winien zbadać czy zostały spełnione przesłanki obligujące do obowiązku zwrotu pobranego świadczenia, wskazane w art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Mając na uwadze powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań.