IV SA/Gl 770/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi L.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej 1) uchyla zaskarżona decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...]r. nr [...]; 2) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Prezydent Miasta R. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydana na podstawie art. 7, art. 8 ust. 1 pkt 2 i art. 29 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej na rzecz S. G. reprezentowanej przez L. H. na okres od [...] r. do [...]r. w wysokości 300 zł miesięcznie. W uzasadnieniu decyzji organ ten stwierdził występowanie przesłanek uzasadniających przyznanie wskazanej formy świadczenia, jednocześnie zaznaczył, że z uwagi na to, że strona złożyła pozew do sądu powszechnego o rozwód w dniu [...]r. i w poprzednim okresie zasiłkowym miała przyznane prawo do zaliczki alimentacyjnej od dnia [...]r. do [...]r. w tym okresie zasiłkowym zaliczka przysługuje do [...]r. Postanowieniem z dnia [...]r. Prezydent Miasta R.wznowił postępowanie w sprawie zakończonej wyżej wymienioną decyzją, a jako powód podał uzyskanie informacji o podjęciu zatrudnienia przez L. H. w okresie od [...]r. do [...]r. Następnie wskazany powyżej organ decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 7, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 10a i art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.) uchylił pierwotną decyzję z dnia [...]r. i przyznał S. G. reprezentowanej przez L. G. zaliczkę alimentacyjną na okres od [...]r. do [...]r. w wysokości 170 zł. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ ten podał, że uchylenie pierwotnej decyzji spowodowane zostało zmianą wysokości dochodu rodziny z uwagi na podjęcie pracy przez L. G. Konsekwencją tej sytuacji stało się, że strona spełnia wymogi przewidziane przepisami powoływanej ustawy do otrzymania zaliczki alimentacyjnej w wysokości 170 zł miesięcznie. Jednocześnie organ pierwszej instancji wydłużył czasokres przyznanej zaliczki na cały okres zaliczkowy z uwagi na przedłożony wyrok rozwodowy. Z decyzją tą nie zgodziła się L. G., która wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. W odwołaniu tym podniosła, że w dalszym ciągu spełnia wymogi do otrzymania zaliczki alimentacyjnej w wysokości 300 zł, ponieważ dochód na osobę w rodzinie wynosi [...] zł i w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 291,50 zł, a tym samym wysokość przyznanej zaliczki została wadliwie ustalona, ponieważ powinna wynosić 300 zł, zatem organ administracji dopuścił się naruszenia przepisów prawa. Dodatkowo odwołująca się nawiązała do stanowiska prezentowanego przez Ministerstwo Pracy i Polityki Socjalnej, które utrzymuje, że w art. 8 ust. 2 jest mowa o dochodzie na osobę w rodzinie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ ten wpierw przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przybliżył sytuację faktyczną w sprawie, jak również unormowania prawne mające do niej zastosowanie, a w dalszej części uzasadnienia dokonał analizy sytuacji osobistej i dochodowej rodziny strony w kontekście obowiązujących przepisów, aby w końcu podzielić stanowisko zajęte przez organ pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego dochód rodziny w [...] r. był niższy od 291,50 zł z tego powodu organ pierwszej instancji przyznał stronie zaliczkę w wysokości 300 zł, jednakże podjęcie przez L. G. zatrudnienia spowodowało wzrost wysokości dochodu rodziny, który od [...]r. wynosił [...] i jest wyższy od 50 % kwoty 583 zł. przewidzianej w treści art. 8 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, a tym samym przysługująca stronie zaliczka alimentacyjna jest w kwocie 170 zł miesięcznie. Zatem organ pierwszej instancji zasadnie uchylił swoją pierwotną decyzję o przyznaniu zaliczki w wysokości [...] zł i przyznał taką do końca okresu zasiłkowego w wysokości 170 zł. Wydłużenie okresu przyznania zaliczki także znalazło podstawy w zmienionym stanie faktycznym, albowiem L. G. uzyskała wyrok rozwodowy. Z decyzją tą nie zgodziła się L. G., która wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej jedynie uznała wydaną decyzję za krzywdzącą i podniosła, że dochód w jej rodzinie wynosi [...] zł, a rodzina jej składa się z dwóch osób zatem dochód na jedną osobę w rodzinie wynosi [...] zł i jest niższy od 50 % z kwoty 583 zł. Zatem spełnia wymogi do otrzymania zaliczki alimentacyjnej w wysokości 300 zł. Podniosła, że wskazany sposób obliczania wysokości zaliczki znajduje umocowanie w stanowisku Ministerstwa Pracy i Polityki Socjalnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i przywołało analogiczną argumentację do tej, jaką zamieściło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 18 marca 2007 r. sygn. akt IV SA/Gl 1027/07 zawiesił prowadzone postępowanie, a w jego uzasadnieniu wskazał, że tutejszy Sąd postanowieniem z dnia 5 lutego 2007 r. sygn. akt IV SA/Gl 76/06 zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem o zgodność art. 8 ust. 2 z Konstytucją RP. Postanowieniem z dnia 20 października 2008 r. Sąd podjął zawieszone postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) wykazała, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom prawa. Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Po myśli art. 134 wyżej wymienionej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpatrywanej sprawie wniesiona skarga musiała zostać uwzględniona z dwóch powodów. Pierwszym, a zarazem kluczowym zagadnieniem jest interpretacja zamieszczonego w art. 8 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej pojęcia "dochód rodziny". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w uzasadnieniu swojej decyzji wskazało, że zgodnie z regulacją zawartą w art. 8 ust. 2 pkt 1 wyżej wymienionej ustawy, gdy dochód rodziny nie przekracza 50 % kwoty, o której mowa w art. 7 ust. 2 tej ustawy kwotę zaliczki zwiększa się do 300 zł dla osoby uprawnionej, jeżeli w rodzinie jest jedna lub dwie osoby uprawnione do zaliczki. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela zaprezentowanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wykładni zastosowanego w art. 8 ust. 2 pojęcia "dochód rodziny" jako przeciętny miesięczny łączny dochód wszystkich członków rodziny. W tym miejscu przyjdzie zaznaczyć, że stanowisko przyjęte przez organ odwoławczy znajduje umocowanie w literalnym brzmieniu wskazanego przepisu, jednakże dokonując wykładni normy prawnej organ administracji publicznej obowiązany jest brać pod uwagę również inne jej rodzaje. Za stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. przemawia definicja "dochodu rodziny" zamieszczona w art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, która jest odpowiednio stosowana z uwagi na treść art. 18 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. W przywołanym art. 3 pkt 2 wskazano, że ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie rodziny oznacza to przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Zastosowanie wykładni gramatycznej art. 8 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, doprowadza jednakże do sytuacji, która pozostaje w kolizji z unormowaniami zamieszczonymi w Konstytucji RP, a w szczególności z zasadą równości wyrażoną w art. 32 oraz z treścią art. 71 ustawy zasadniczej przewidującej szczególną ochronę ze strony Państwa rodzin niepełnych i wielodzietnych. W tej sytuacji zastosowanie tej wykładni powinno być uzupełnione wnioskami płynącymi z zastosowania innych metod wykładni, w tym wykładni systemowej, funkcjonalnej oraz celowościowej. Warto także zauważyć, że wykładnia celowościowa oddaje najlepiej intencje ustawodawcy wprowadzającego daną normę do porządku prawnego. Konsekwencją przedstawionych powyżej rozważań jest konieczność zestawienia treści art. 7 ust. 2 i art. 8 ust. 2 wyżej wymienionej ustawy i należy opowiedzieć się za stanowiskiem, że wskazane przepisy są ze sobą ściśle powiązane. Art. 7 ust. 2 tej ustawy zawiera ogólną zasadę, że przyznanie zaliczki alimentacyjnej następuje wówczas, gdy rodzina nie osiągnie wskazanej w nim kwoty dochodu w rodzinie w przeliczeniu na osobę. Z kolei art. 8 ust. 2 powoływanej ustawy jest ściśle związany z art. 7 i określa, do jakiej wysokości przysługuje świadczenie z art. 7, przy zaistnieniu przesłanek wymienionych w art. 8. Przedstawione usystematyzowanie przepisów analizowanej ustawy pozwala na przyjęcie, że ustawodawca posługując się w art. 8 ust. 2 pojęciem "dochód rodziny" dokonał skrótu myślowego dotyczącego określenia zawartego w art. 7 ust. 2 tj. "dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę" (zob. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 października 2008 r. sygn. akt P 25/07 ) oraz powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych w tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 664/07, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 661/07. Konsekwencją przedstawionego powyżej stanowiska Trybunału Konstytucyjnego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego jest stwierdzenie, że pojęcie "dochód rodziny" występujące w art. 8 ust. 2 przedmiotowej ustawy nie może być interpretowane samodzielnie, w oderwaniu od regulacji zamieszczonej w art. 7 ust. 2 tej ustawy, w którym mowa jest o dochodzie rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie. Za przyjęciem przedstawionej interpretacji przemawia wykładnia logiczna, uwzględniająca związek obu unormowań wynikający z zawartego w art. 8 ust. 2 powyższej ustawy bezpośredniego odesłania do art. 7 ust. 2 tej ustawy. Nadto należy zauważyć, że w przepisach regulujących tę samą materię, w tym przypadku kryterium dochodu rodziny, stosować jednolite kategorie prawne. W tej sytuacji pojęcie dochodu rodziny zamieszczone w art. 8 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, powinno być analogicznie ujmowane jak pojęcie dochodu rodziny zamieszczone w art. 7 ust. 2 tej ustawy, czyli w przeliczeniu na osobę w rodzinie. Przedstawiony powyżej pogląd o sposobie interpretacji art. 8 ust. 2 wyżej wymienionej ustawy wynika z treści uzasadnienia przywołanego powyżej postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 października 2008 r. oraz zamieszczonych w nim wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych. W tej sytuacji wykładnia przedmiotowego przepisu znalazła akceptację Trybunału Konstytucyjnego, a zatem może być wykorzystywana przez sądy administracyjne podejmujące rozstrzygnięcia w indywidualnych sprawach, w których wskazany przepis będzie miał zastosowanie. W świetle przeprowadzonej analizy stanu normatywnego należało uznać, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego to jest art. 8 ust. 2 w związku z art. 7 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, co miało wpływ na wynik sprawy, a okoliczność ta wyczerpuje przesłankę uwzględnienia skargi przewidzianą treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Drugim powodem uwzględnienia wniesionej skargi to zastosowany tryb weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji z uwagi na otrzymanie informacji o podjęciu zatrudnienia przez L. G. i uzyskiwania przez nią dochodu wznowił postępowanie uznając występowanie przesłanki przewidzianej treścią art. 145 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednakże zastosowany tryb weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej jest nieprawidłowy, ponieważ obowiązujące przepisy w tym zakresie przewidują inny tryb weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej w sprawach nieuregulowanych odpowiednie zastosowanie posiadają przepisy dotyczące świadczeń rodzinnych oraz Kodeksu postępowania administracyjnego. Z kolei w art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi się, że organ może uchylić lub zmienić decyzję bez zgody strony w przypadku zmiany sytuacji osobistej lub dochodowej albo z powodu pobrania nienależnego świadczenia. Oznacza to, że przywołane powyżej przepisy, jako zamieszczone w ustawie szczególnej posiadają pierwszeństwo przed unormowaniami o charakterze ogólnym, czyli przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro taka jest kolejność uruchamiania trybów nadzwyczajnych to organ pierwszej instancji zobowiązany był w pierwszej kolejności rozważyć, czy w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do uruchomienia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego posiadającego podstawę w art. 18 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej w związku z art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ pierwszej instancji takich działań nie podjął, lecz wznowił postępowanie administracyjne, czyli wykorzystał tryb weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej przewidziany aktem generalnym. Uchybienie polegające na zastosowaniu nieprawidłowego trybu weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej wyczerpuje przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie podjął takiego rozstrzygnięcia, ponieważ w literaturze przedmiotu, jak również w orzecznictwie sądowym w tym zakresie nie występuje jednolitość stanowisk, zatem Sąd stanął na stanowisku, że w rozpatrywanej sprawie wystarczającym będzie wyeliminowanie wadliwych decyzji poprzez ich uchylenie. Dostrzeżone uchybienie wyczerpuje przesłankę uwzględnienia skargi przewidzianą treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a mianowicie inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Na marginesie powyższych rozważań przyjdzie dostrzec, że w stosunku do innej decyzji wydanej w dniu [...] r. organ pierwszej instancji zastosował inny tryb weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej, a mianowicie wskazany w niniejszym uzasadnieniu. Warto podkreślić, że organ wyższego stopnia w obu przypadkach utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy, a tym samym podzielił rozbieżne tryby weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej. Kolejną kwestią, która wymaga zwrócenia uwagi, to okres na jaki zaliczka alimentacyjna została przyznana, otóż w pierwotnej decyzji organ przyznał zaliczkę alimentacyjną do [...]r., a w podstawie prawnej powołał się na treść art. 29 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Przyjdzie zwrócić uwagę na fakt, że Trybunał Konstytucyjny mocą wyroku z dnia 23 czerwca 2008 r. sygn. akt P 18/06 stwierdził niezgodność tego przepisu z art. 18, art. 32 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. W tej sytuacji ustalony okres, na jaki przyznana została zaliczka alimentacyjna w pierwotnej decyzji jest nieprawidłowy, albowiem brak jest już ograniczeń zamieszczonych w tym przepisie. Konsekwencją niniejszego wyroku jest powrót sprawy do organu pierwszej instancji, który uwzględniając wytyczne dotyczące wykładni zastosowanego art. 8 ust. 2 powyższej ustawy i zamieszczonego w nim pojęcia "dochód rodziny" podejmie stosowne rozstrzygnięcie dotyczące dalszych losów prowadzonego postępowania administracyjnego, jak również podejmie stosowne rozstrzygnięcie dotyczące pierwotnej decyzji przyznającej S. G. zaliczkę alimentacyjną. Stosownie do postanowień art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Wobec powyższego stosownie do postanowień art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" wyżej wymienionej ustawy należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.