IV SA/Gl 776/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej uchyla zaskarżoną decyzję. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 7 - 11 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej ( Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego przyznał M. K. na K. K. i D. K. zaliczkę alimentacyjną na okres od [...]do [...] w wysokości po 170 zł. Decyzji tej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ ten wskazał, że zaliczka przysługuje, gdy dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 583 zł, a zaliczka przysługuje w wysokości alimentów nie więcej niż 170 zł, gdy uprawnione w rodzinie są dwie osoby, nadto organ ten przytoczył treść art. 7 ust. 1 i ust. 2 powoływanej powyżej ustawy oraz art. 8 ust. 2 tej ustawy, a następnie stwierdził, że strona spełnia wymogi przewidziane tymi przepisami do otrzymania zaliczki alimentacyjnej w wysokości po 170 zł miesięcznie. Z decyzją tą nie zgodziła się M. K., która wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. W odwołaniu tym podniosła, że dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty [...] zł, a tym samym wysokość przyznanej zaliczki została wadliwie ustalona, ponieważ powinna wynosić 300 zł, zatem sam organ administracji dopuścił się naruszenia przepisów prawa. Zaakcentowała także, że w poprzednim roku otrzymała podwyższoną wysokość zaliczki alimentacyjnej. W odwołaniu tym podniosła, że Ministerstwo wskazuje na odmienną interpretację art. 8 ust. 2 niż została przyjęta w decyzji organu pierwszej instancji. Nadto w jej sprawie wypowiedział się rzecznik Praw Obywatelskich. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej okresu na jaki przyznano prawo do zaliczki alimentacyjnej i w to miejsce orzeczono, że prawo przyznaje się na okres od [...] do [...] a w pozostałym zakresie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ ten wpierw przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przybliżył sytuację faktyczną w sprawie, jak również unormowania prawne mające do niej zastosowanie, a w dalszej części uzasadnienia dokonał analizy sytuacji osobistej i dochodowej rodziny strony w kontekście obowiązujących przepisów, aby w końcu podzielić stanowisko zajęte przez organ pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego dochód rodziny w [...] wynosił [...] zł, a w przeliczeniu na osobę w rodzinie [...] zł i był wyższy od 50% kwoty 583 zł przewidzianej w treści art. 8 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, a tym samym przysługująca stronie zaliczka alimentacyjna jest w kwocie 170 zł miesięcznie. Jednocześnie organ ten stwierdził, że w zaskarżonej decyzji w sposób prawidłowy wskazano czasokres, na jaki przyznana została zaliczka, jednakże 3 listopada 2007r. wszedł w życie przepis art. 45 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów ( Dz. U. Nr 192, poz. 1378 ), zgodnie z którym okres zasiłkowy został przedłużony z [...] do [...] zatem konieczne było ustalenie nowego okresu zasiłkowego. Z decyzją tą nie zgodziła się M. K., która wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej zarzuciła decyzjom organów administracji naruszenie art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W motywach skargi zaprezentowała odmienną interpretację art. 8 ust. 2 niż przedstawił organ administracji w uzasadnieniu swojej decyzji. Wskazała, że w innych regionach kraju przyjmuje się taką wykładnię, jaką ona przedstawiła, a zatem, że w przepisie tym mowa jest o dochodzie na osobę w rodzinie, a nie o dochodzie rodziny. Na potwierdzenie swojego stanowiska przywołała pogląd wyrażany przez Rzecznika Praw Obywatelskich. Przyjęta przez organy administracji interpretacja przedmiotowego przepisu doprowadza do tego, że naruszone zostają art. 2, art. 32 i art. 71 Konstytucji RP. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i przywołało analogiczną argumentację do tej, jaką zamieściło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 27 czerwca 2008 r. sygn. akt IV SA/Gl 11/08 zawiesił prowadzone postępowanie, a w jego uzasadnieniu wskazał, że tutejszy Sąd postanowieniem z dnia 5 lutego 2007 r. sygn. akt IV SA/Gl 76/06 zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem o zgodność art. 8 ust. 2 z Konstytucją RP. Postanowieniem z dnia 20 października 2008 r. Sąd podjął zawieszone postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) wykazała, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom prawa. Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie kluczowym zagadnieniem jest interpretacja zamieszczonego w art. 8 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej pojęcia "dochód rodziny". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w uzasadnieniu swojej decyzji wskazało, że zgodnie z regulacją zawartą w art. 8 ust. 2 pkt 1 wyżej wymienionej ustawy, gdy dochód rodziny nie przekracza 50% kwoty, o której mowa w art. 7 ust. 2 tej ustawy kwotę zaliczki zwiększa się do 300 zł dla osoby uprawnionej, jeżeli w rodzinie jest jedna lub dwie osoby uprawnione do zaliczki. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela zaprezentowanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wykładni zastosowanego w art. 8 ust. 2 pojęcia "dochód rodziny" jako przeciętny miesięczny łączny dochód wszystkich członków rodziny. W tym miejscu przyjdzie zaznaczyć, że stanowisko przyjęte przez organ odwoławczy znajduje umocowanie w literalnym brzmieniu wskazanego przepisu, jednakże dokonując wykładni normy prawnej organ administracji publicznej obowiązany jest brać pod uwagę również inne jej rodzaje. Za stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. przemawia definicja "dochodu rodziny" zamieszczona w art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, która jest odpowiednio stosowana z uwagi na treść art. 18 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. W przywołanym art. 3 pkt 2 wskazano, że ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie rodziny oznacza to przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Zastosowanie wykładni gramatycznej art. 8 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej doprowadza, jednakże do sytuacji, która pozostaje w kolizji z unormowaniami zamieszczonymi w Konstytucji RP, a w szczególności z zasadą równości wyrażoną w art. 32 oraz z treścią art. 71 ustawy zasadniczej przewidującej szczególną ochronę ze strony Państwa rodzin niepełnych i wielodzietnych. W tej sytuacji zastosowanie tej wykładni powinno być uzupełnione wnioskami płynącymi z zastosowania innych metod wykładni, w tym wykładni systemowej, funkcjonalnej oraz celowościowej. Warto także zauważyć, że wykładnia celowościowa oddaje najlepiej intencje ustawodawcy wprowadzającego daną normę do porządku prawnego. Konsekwencją przedstawionych powyżej rozważań jest konieczność zestawienia treści art. 7 ust. 2 i art. 8 ust. 2 wyżej wymienionej ustawy i należy opowiedzieć się za stanowiskiem, że wskazane przepisy są ze sobą ściśle powiązane. Art. 7 ust. 2 tej ustawy zawiera ogólną zasadę, że przyznanie zaliczki alimentacyjnej następuje wówczas, gdy rodzina nie osiągnie wskazanej w nim kwoty dochodu w rodzinie w przeliczeniu na osobę. Z kolei art. 8 ust. 2 powoływanej ustawy jest ściśle związany z art. 7 i określa, do jakiej wysokości przysługuje świadczenie z art. 7, przy zaistnieniu przesłanek wymienionych w art. 8. Przedstawione usystematyzowanie przepisów analizowanej ustawy pozwala na przyjęcie, że ustawodawca posługując się w art. 8 ust. 2 pojęciem "dochód rodziny" dokonał skrótu myślowego dotyczącego określenia zawartego w art. 7 ust. 2 tj. "dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę" ( zob. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 października 2008 r. sygn. akt P 25/07 ) oraz powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych w tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 664/07, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 661/07. Konsekwencją przedstawionego powyżej stanowiska Trybunału Konstytucyjnego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego jest stwierdzenie, że pojęcie "dochód rodziny" występujące w art. 8 ust. 2 przedmiotowej ustawy nie może być interpretowane samodzielnie, w oderwaniu od regulacji zamieszczonej w art. 7 ust. 2 tej ustawy, w którym mowa jest o dochodzie rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie. Za przyjęciem przedstawionej interpretacji przemawia wykładnia logiczna, uwzględniająca związek obu unormowań wynikający z zawartego w art. 8 ust. 2 powyższej ustawy bezpośredniego odesłania do art. 7 ust. 2 tej ustawy. Nadto należy zauważyć, że w przepisach regulujących tę samą materię, w tym przypadku kryterium dochodu rodziny, stosować jednolite kategorie prawne. W tej sytuacji pojęcie dochodu rodziny zamieszczone w art. 8 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, powinno być analogicznie ujmowane jak pojęcie dochodu rodziny zamieszczone w art. 7 ust. 2 tej ustawy, czyli w przeliczeniu na osobę w rodzinie. Przedstawiony powyżej pogląd o sposobie interpretacji art. 8 ust. 2 pkt 2 wyżej wymienionej ustawy wynika z treści uzasadnienia przywołanego powyżej postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 października 2008 r. oraz zamieszczonych w nim wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wojewódzkich sądów administracyjnych. W tej sytuacji wykładnia przedmiotowego przepisu znalazła akceptację Trybunału Konstytucyjnego, a zatem może być wykorzystywana przez sądy administracyjne podejmujące rozstrzygnięcia w indywidualnych sprawach, w których wskazany przepis będzie miał zastosowanie. W świetle przeprowadzonej analizy stanu normatywnego należało uznać, że zarzut sformułowany w skardze, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego to jest art. 8 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 7 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, co miało wpływ na wynik sprawy, a okoliczność ta wyczerpuje przesłankę uwzględnienia skargi przewidzianą treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na marginesie powyższych uwag należy podkreślić, że organ odwoławczy zasadnie uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej okresu zasiłkowego, ponieważ okres ten mocą ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów ( Dz. U. Nr 192, poz. 1378) został wydłużony do 30 września 2008r. Konsekwencją niniejszego wyroku jest powrót sprawy do organu odwoławczego, który uwzględniając wytyczne dotyczące wykładni zastosowanego art. 8 ust. 2 powyższej ustawy i zamieszczonego w nim pojęcia "dochód rodziny" podejmie stosowne rozstrzygnięcie dotyczące okresu zasiłkowego od [...] do [...] Wobec powyższego stosownie do postanowień art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji. su.