IV SA/Gl 779/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik NSA Wiesław Morys (spr.) Protokolant apl. radc. Aleksander Marekwia po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2004 r. sprawy ze skargi Gminy U. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego o d d a l a s k a r g ę. Uchwałą z dnia [...] r., nr [...], na zasadzie art.18 ust.2 pkt 15 i art.41 ust.1, 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.) oraz art.40 ust.8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz.838 ze zm.), Rada Miasta U. ustaliła stawki opłat za zajęcie pasa dróg gminnych, różnicując je w zależności m.in. od charakteru zajęcia, miejsca oraz czasu, powierzając jej wykonanie Burmistrzowi Miasta i określając datę jej wejścia w życie. Uchwała wpłynęła do Wojewody Ś. w dniu [...] r., któremu została przekazana przez Regionalną Izbę Obrachunkową w K. Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, doręczonym Radzie Miasta U. w dniu [...] r., organ nadzoru – powołując się na przepis art.91 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym – stwierdził nieważność powyższej uchwały w §3 pkt 3. Doszedł bowiem do przekonania, że w tym zakresie jest ona niezgodna z przepisem art.7 Konstytucji RP i art.40 ust.8 ustawy o drogach publicznych. W zakwestionowanej części uchwała określała wysokość opłat za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym za niepełny rok kalendarzowy w proporcji liczby miesięcy do stawki rocznej. W ocenie organu nadzoru uregulowanie to wykracza poza ramy delegacji ustawowej, będącej podstawą wydania spornej uchwały. Z brzmienia art.40 ust.8 cytowanej ustawy wynika kompetencja rad gmin do ustalania wysokości opłaty rocznej oraz opłaty za jeden dzień zajęcia pasa drogowego. Tymczasem w opisanej części uchwały ustalono sposób obliczania opłaty innej niż roczna, bo stanowiącej jej ułamek - za zajęcie pasa drogowego przez okres nie obejmujący roku. Stanowi to o wadliwości uzasadniającej stwierdzenie nieważności tej części uchwały. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Gmina U. domagała się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, zarzucając mu uchybienie powyżej sprecyzowanym przepisom prawa materialnego i art.171 ust.2 Konstytucji. Zdaniem skarżącej nie doszło do naruszenia przepisu art.40 ust.8 ustawy o drogach publicznych, gdyż przedmiotowa uchwała w zakwestionowanej części ma jedynie charakter informacyjny oraz porządkujący. W ocenie skarżącej każda uchwała winna być czytelna i przejrzysta, zwłaszcza gdy nakłada obowiązki finansowe. Sporny zapis nie wywołuje skutków prawnych sprzecznych z cytowaną ustawą, lecz pozwala na poprawne jej stosowanie. Na koniec skarżąca wskazała na niewłaściwość organu nadzoru, którym w tej sprawie, w jej ocenie, winna być Regionalna Izba Obrachunkowa. Odpowiadając na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację i zwalczając stanowisko Gminy zaprezentowane w skardze. Natomiast co do właściwości, podniósł, iż przedmiotem sprawy nie są kwestie budżetowe, dotyczące majątku publicznego, podatków i opłat lokalnych, które zostały zastrzeżone do kompetencji Regionalnych Izb Obrachunkowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: zarzuty skargi są nieuzasadnione, przeto przy braku podstaw branych pod rozwagę z urzędu, skarga ta nie mogła odnieść skutku. Na wstępie godzi się wyjaśnić, iż w świetle brzmienia art.1 §1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) - sądy te powołane są do kontroli zgodności z prawem wykonywania administracji publicznej, w tym w zakresie legalności aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (p. art.1 i art.3 §2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270)). W toku postępowania badają więc czy rozstrzygnięcia nadzorcze nie uchybiają przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Przy czym, jak głosi art.134 §1 ostatnio przywołanej ustawy, sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem kontroli legalności dokonują również z urzędu. Przedmiotem skargi rozpoznawanej w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność części uchwały organu gminy. Formalne wymogi skargi zawarte w przepisach ustawy samorządowej i ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zostały spełnione, w szczególności skargę wniesiono z zachowaniem ustawowego terminu, w wyniku podjęcia uchwały w tej materii, toteż należało ją rozpoznać merytorycznie. W wyniku oceny zgodności z prawem kwestionowanego rozstrzygnięcia w opisanych powyżej ramach Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż odpowiada ono prawu i to zarówno materialnemu, jak też procesowemu. Należy bowiem odeprzeć argumenty zaprezentowane przez skarżącą w uzasadnieniu skargi. W pierwszej kolejności przyszło zważyć, iż rozstrzygnięcie to spełnia warunki formalne, bo zawiera orzeczenie, jego uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o sposobie zaskarżenia. Wywody zawarte w motywach rozstrzygnięcia wskazują na trafność jego osnowy. W istocie wypadnie podzielić pogląd Wojewody Ś., iż uchwała z dnia [...] r. w części określającej stawki opłat za umieszczenie urządzenia w pasie drogi gminnej za niepełny rok kalendarzowy (§3 pkt 3) podjęta została z przekroczeniem delegacji ustawowej, wynikającej z art.40 ust.8 ustawy o drogach publicznych. Przepis ten upoważnia organy samorządu terytorialnego do ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m kw. pasa dróg, dla których jednostka samorządu terytorialnego jest zarządcą, precyzując maksymalną wysokość opłat określonych w ust.4 i 6 oraz ust.5. W tych przepisach mowa jest wyłącznie o opłacie w cyklu dziennym i rocznym. Nie ma zatem możliwości ustalenia owych stawek w innym przedziale czasowym. Analiza treści całego przepisu art.40 prowadzi do jednoznacznej konkluzji, iż ustawodawca przewidział jedynie opłatę w zależności od ilości dni zajęcia pasa drogowego (ust.4 i 6) oraz opłatę roczną (ust.5). Jednocześnie w ust.9 tego przepisu podał wyczerpujące kryteria, jakie podlegają uwzględnieniu przy ustalaniu tych stawek. Jakiekolwiek wyjście poza granice tych regulacji i uprawnienia do wydania aktu wykonawczego jest niezgodne z prawem. Takie stanowisko zajął już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 23 września 2004 r. (sygn. akt IV SA/Gl 585/04). Przepis art.40 ust.8 zawiera wyraźną delegację do ustalenia wysokości stawek opłaty określonej w ust.4, 5, 6, nadto art.40 ust.9 enumeratywnie wyliczone czynniki mające wpływ na jej wysokość. Zapadła w tej materii uchwała nie może ich ani rozszerzać, ani precyzować, jak też wprowadzać innej opłaty czy swoistego sposobu jej ustalania, gdyż nie ma ku temu prawnych podstaw. Zatem twierdzenie skarżącej, iż §3 pkt 3 spornej uchwały jedynie informuje i porządkuje zakres regulacji, niezależnie od tego, że jest w swej treści niezrozumiałe, to nie ma żadnego oparcia prawnego. Nie ma bowiem podstaw do ustalania w odniesieniu do sytuacji objętej przepisem art.40 ust.5 ustawy o drogach publicznych opłaty innej niż opłata roczna, zwłaszcza w proporcji do ilości miesięcy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym. Ustalenie opłaty za niepełny rok kalendarzowy jako części opłaty rocznej jest więc sprzeczne z intencją ustawodawcy oraz zakresem upoważnienia delegacyjnego. Na marginesie wypadnie dodać, iż tego stanowiska nie może negować fakt wydania, w trybie art.40 ust.7 omawianej ustawy, który zawiera identycznie brzmiącą delegację, przez ministra do spraw transportu rozporządzenia o treści tożsamej w rozpoznawanym przedmiocie do treści zakwestionowanej uchwały. Rozporządzenie to bowiem nie ma waloru rozstrzygającego o legalności uchwał organów gmin, ani nie stanowi wiążącej interpretacji zakresu delegacji, zaś sądy administracyjne nie są powołane do oceny jego zgodności z prawem. Na koniec godzi się odeprzeć zarzut skarżącej niewłaściwości organu nadzoru w niniejszej prawie. Jest on chybiony, albowiem jej przedmiotem nie są kwestie finansowe poddane ocenie Regionalnych Izb Obrachunkowych. Co prawda uchwała stanowi o opłacie pobieranej przez gminy, wszak nie oznacza to, iż określenie wysokości stawek podlega kontroli legalności dokonywanej przez ten organ. Zakresem przedmiotowym uchwały jest materia należąca do wykonywania administracji publicznej w kwestii zarządu drogami publicznymi. Nie mieści się więc w kategorii budżetu, zaciągania zobowiązań przez gminę, podatków i opłat lokalnych, dla których właściwe są te organy. Zatem z zasady ogólnej właściwości wojewody jest on organem powołanym do kontroli legalności przedmiotowej uchwały. Trzeba na koniec dodać, iż cytowany w skardze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2001 r. nie podważa tego stanowiska, albowiem dotyczył on innego przedmiotu, a mianowicie diet radnych. Skoro zatem badanemu rozstrzygnięciu nie można zarzucić naruszenia prawa, skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Co mając na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na zasadzie art.151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.