IV SA/Gl 789/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2005 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi H. N. na zarządzenie Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sprawy dyrektorów szkół postanawia: odrzucić skargę Prezydent Miasta Z. – działając na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. Nr 142, poz. 1591 z 2001 r. ze zm.) i art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. Nr 256, poz. 2572 z 2004 r. ze zm.) w związku z uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...]r. – zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] r. – odwołał H.N. z dniem [...] r. ze stanowiska dyrektora Gimnazjum A Nr [...] w Z. H. N. wystąpiła w dniu [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ze skargą na w/w Zarządzenie Prezydenta zarzucając, że decyzja ta jest dla niej krzywdząca i narusza jej interes prawny, poprzez wadliwe zastosowanie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Wskazała, że skoro stanowisko dyrektora gimnazjum powierzono jej uchwałą Zarządu Miasta Nr [...] z dnia [...] r. to odwołanie jej na podstawie zarządzenia jest obejściem prawa. Wyjaśniła, że w sprawie wyeliminowania tego zarządzenia zwracała się bezskutecznie do Wojewody Ś. Prezydent Miasta Z. w odpowiedzi na skargę przede wszystkim wnioskował o jej odrzucenie podkreślając, że zaskarżone zarządzenie nie jest decyzją administracyjną w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej. Zarzucił też, że nie został wezwany do usunięcia naruszenia prawa, gdyby przyjąć, że skarga została wniesiona w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Ustosunkował się też do zarzutów merytorycznych skargi i złożył wniosek o zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania. H. N. wezwana do wykazania, że przed wniesieniem skargi do Sądu wezwała na piśmie Prezydenta Miasta Z. do usunięcia naruszenia prawa wyjaśniła, iż w tej sprawie zwróciła się do Wojewody Ś. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji. Podkreśliła, że: "w tym postępowaniu brał udział Prezydent Miasta Z., gdyż jednoznacznie w odwołaniu wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji". Dodała, że odwołanie do Wojewody Ś. złożyła także w sekretariacie Prezydenta Miasta Z. Wnioskowała w tej sytuacji o uznanie, że Prezydent Miasta Z. został wezwany do usunięcie naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. z 2001 r. Dz.U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) została znowelizowana m.in. ustawą z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza, prezydenta miasta (Dz.U. z 2002 r. Nr 113, poz. 984), na mocy której Zarząd będący kolegialnym organem wykonawczym gminy zastąpiony został organem monokratycznym jakim jest wójt, burmistrz czy prezydent miasta. Nowelizacja ta zmieniła także formę prawną rozstrzygnięć organu wykonawczego gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta). Rozstrzygnięcia te o ile nie dotyczą decyzji o indywidualnym charakterze przybierają formę zarządzeń. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest zarządzenie Prezydenta Miasta Z. o odwołaniu dyrektora szkoły. Zaskarżonego zarządzenia – aczkolwiek dotyczy sprawy personalnej – nie można uznać za decyzję administracyjną w indywidualnej sprawie. Obsada stanowiska kierowniczego w szkole jest formą zarządzania szkołą publiczną przez organ prowadzący, a zarządzanie szkołą wchodzi w zakres administracji publicznej, która obejmuje administrację oświatową (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2000 r., sygn. I SA 1670/99, Lex 55015). Według art. 101 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że podmiot, który na podstawie art. 101 ust. 1 tej ustawy wniósł do sądu administracyjnego skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy, musi przede wszystkim wykazać przed sądem, że zwrócił się do właściwego organu gminy o zmianę lub uchylenie uchwały (zarządzenia) w zakresie przez niego kwestionowanym. Z akt niniejszej sprawy wynika, że skarżąca po otrzymaniu przedmiotowego zarządzenia w dniu [...] roku wystąpiła do Wojewody Ś. o stwierdzenie nieważności tego aktu w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Nadto w piśmie tym domagała się stwierdzenia nieważności pisma Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r. Nr [...] zawierającego oświadczenie woli pracodawcy w czynnościach z zakresu prawa pracy podlegające zaskarżeniu do sądu pracy, o czym została powiadomiona. Wojewoda Ś. w udzielonej skarżącej odpowiedzi pisemnej (Nr [...]) wyjaśnił jej charakter prawny przedmiotowych pism, a także sposób nadzoru sprawowanego nad wykonywaniem zadań gminy. Skarżąca pismem z dnia [...] r. skierowanym ponownie do Wojewody sprecyzowała swoje stanowisko w tej sprawie, domagając się wydania przez organ nadzoru, orzeczenia stwierdzającego nieważność m.in. zarządzenia Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r. W kolejnym piśmie z dnia [...] r. Wojewoda przedstawiając obszerną argumentację przyjętego stanowiska, poinformował skarżącą, iż jako organ nadzoru, nie znalazł podstaw do zakwestionowania przedmiotowego zarządzenia. Jednocześnie pouczył skarżącą o przysługującym jej uprawnieniu z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zwracając uwagę na to, że zaskarżenie do sądu administracyjnego, zarządzenia może nastąpić, po bezskutecznym wezwaniu właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Skierowanie do Wojewody wniosku o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia, w świetle jednoznacznego brzmienia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie może być uznane za spełnienie warunku zawartego w omawianym przepisie. Ustawa o samorządzie gminnym wprowadziła dwa zasadnicze, odrębne systemy badania zgodności uchwał (zarządzeń) organów gminy z prawem. Jeden z nich to badanie legalności uchwał (zarządzeń) organów gmin przez organy nadzoru, do których należy wojewoda (art. 86 i 90). Drugim systemem kontroli legalności uchwał (zarządzeń) organów gminy jest tzw. skarga powszechna do sądu administracyjnego, o której mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Jest to regulacja odmienna od uprawnień organu nadzoru. Różnice te bardzo dokładnie wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 24 kwietnia 1995 r. (sygn.akt III SA 105/95 opubl. ONSA 1996/2/81), w którym podkreślił, że nie ma związków proceduralnych między środkami nadzoru służącymi organom nadzoru nad działalnością komunalną, a powszechną skargą sądową przewidzianą w art. 101 cyt. ustawy. Wyjaśnił dalej, że: "wezwanie do usunięcia naruszenia", o jakim mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiące warunek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na uchwałę (zarządzenie) organu gminy, musi być skierowane do organu samorządowego znajdującego się w ramach struktury organizacyjnej danej gminy. Żądanie unieważnienia uchwały (zarządzenia) organu gminy skierowane do organu nadzoru uruchamia wyłącznie postępowanie nadzorcze w ramach własnych, samodzielnych kompetencji tego organu do badania legalności uchwał (zarządzeń) organów gmin i nie zastępuje wezwania, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 tej ustawy. Stanowisko takie jest ugruntowane w orzecznictwie sądowym (por. post. NSA z dnia 12.06.1991 r. sygn. SA/Wr 425/91, OSP 1993/1/20; post. NSA z dnia 20.02.1992 r. sygn. SA/Po 1544/91, Samorząd Terytorialny 1992/12/68; post. NSA z dnia 5.01. 1995 r. sygn.akt SA/Wr 2332/94, ONSA 1996/1/25; post. NSA z 26.02.1997 r. sygn. I SA 808/96, opubl. Prok. i Prawo 1997/9/50). Za spełnienie omawianego warunku nie można uznać – jak tego domaga się skarżąca – przesłania kopii pisma skierowanego do Wojewody w sprawie stwierdzenia nieważności zaskarżonego zarządzenia do Prezydenta Miasta Z. Przede wszystkim z jego treści jednoznacznie wynika, że było adresowane do Wojewody jako do organu nadzoru. Skarżąca domagała się w nim podjęcia stosownych działań wyłącznie przez Wojewodę w ramach przysługujących mu uprawnień nadzorczych, określonych w ustawie o samorządzie gminnym. Potwierdza to kolejne pismo skarżącej adresowane do Wojewody, z daty [...] r., w którym sprecyzowała treść swojego wniosku. Z faktu, że pismo z dnia [...] r. zatytułowane "odwołanie", adresowane do Wojewody Ś., skarżąca przesłała "do wiadomości: Prezydenta Miasta Z." nie może obecnie wywodzić, że spełniła warunek zawarty w art. 101 ust. 1 cyt. ustawy. Pismo to w żadnym miejscu nie zawiera bezpośredniego wezwania skierowanego do Prezydenta Miasta Z. Stanowiło ono jedynie informację dla tego podmiotu o podjętych przez skarżącą środkach w celu wyeliminowania tego aktu z obrotu prawnego przez organ nadzoru. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa o jakim mowa w art. 101 ust. 1 cyt. ustawy jest czynnością procesową (formalną) powodującą wszczęcie postępowania mającego na celu zmianę (uchylenie) uchwały (zarządzenia) organu gminy. Czynność ta stanowi wezwanie organu do samokontroli zakwestionowanego aktu. Zatem wezwanie takie powinno być wyraźnie skierowane bezpośrednio do organu gminy, który podjął zakwestionowane zarządzenie. W tym stanie rzeczy skoro skarżąca nie wezwała Prezydenta Miasta Z. do uchylenia zaskarżonego zarządzenia, to jej skarga na to zarządzenie, wniesiona do sądu administracyjnego, jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Odrzucenie skargi z powyższej przyczyny powoduje, że Sąd w niniejszym postępowaniu nie jest uprawniony do badania dalszych zarzutów skargi. Wobec zgłoszonego w odpowiedzi na skargę wniosku o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego należy zauważyć, że zgodnie z art. 199 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a) strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis stanowi inaczej. Przed sądem administracyjnym pierwszej instancji wyłączone zostało stosowanie zasady odpowiedzialności za wynik postępowania. Koszty postępowania zasądza się jedynie w razie uwzględnienia skargi i tylko na rzecz skarżącego (art. 200 p.p.s.a). Stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę jeżeli jej wniesienie z innych przyczyn jest niedopuszczalne. Sytuacja taka występuje, gdy skarga na uchwałę (zarządzenie) organu gminy w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie została poprzedzona wezwaniem właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Dlatego na mocy w/w przepisu oraz art. 58 § 3 p.p.s.a. Sąd skargę jako niedopuszczalną odrzucił.