IV SA/Gl 790/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia NSA Adam Mikusiński (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant Referent Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia [...], Nr [...], wydaną na podstawie art. 104 i art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz w oparciu o art. 8, art. 10 i art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.) w związku z art. 3 pkt 16 i 17a i art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.) Inspektor Działu Świadczeń i Zaliczek Alimentacyjnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R., działająca z upoważnienia Prezydenta Miasta R. przyznała J.K. prawo do zaliczki alimentacyjnej na dziecko – J.K. na okres od [...] do [...], w wysokości [...] zł nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu wskazano, iż zaliczka alimentacyjna przysługuje osobie uprawnionej do ukończenia 18 roku życia albo, w przypadku gdy uczy się w szkole lub w szkole wyższej, do 24 roku życia, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 583,00 zł. Organ administracyjny podniósł, że w sprawie zachodzą przesłanki, od których ustawa z dnia 22 kwietnia 2005 r. uzależnia nabycie prawa do tego świadczenia, zaś jego wysokość ustalono mając na uwadze fakt, iż w skład rodziny skarżącej wchodzą [...] osoby uprawnione do zaliczki alimentacyjnej. Równocześnie zaznaczył, że dochód tej rodziny, po uwzględnieniu dochodu utraconego i uzyskanego przekracza 50% kwoty 583,00 zł stanowiącej wartość kryterium dochodowego określonego w art. 7 ust. 2 przywołanej ustawy. Nadto wskazał, iż kwestia przyznania zaliczki alimentacyjnej na [...] pozostałe osoby objęte wnioskiem strony zostanie rozstrzygnięta odrębną decyzją. W odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. J.K. wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia wydanego w pierwszej instancji podnosząc, iż jest ono niezgodne z prawem oraz zażądała przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Prezydenta Miasta R. Skarżąca zakwestionowała rozmiar przyznanej zaliczki alimentacyjnej wywodząc, iż w świetle uregulowań ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz o zaliczce alimentacyjnej, powinna otrzymać żądane świadczenie w zwiększonej wysokości albowiem dochód jej rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza 50 % kryterium ustawowego wynoszącego 583,00 zł. W tym miejscu strona podkreśliła, że zgodnie z informacją, którą uzyskała telefonicznie od Ministerstwa Polityki Społecznej, decydujące znaczenie ma tu właśnie dochód na osobę w rodzinie, a nie - jak przyjął organ pierwszej instancji - dochód rodziny. Nadto strona zwróciła uwagę, że w poprzednim okresie zasiłkowym pobierała zaliczkę alimentacyjną w kwocie większej niż przyznana aktualnie, pomimo iż dochód osiągany przez jej rodzinę był wówczas wyższy niż obecnie. Decyzją Nr [...] z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 §1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., utrzymało w mocy decyzję zapadłą w pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał się na art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej wywodząc, iż sporne świadczenie przysługuje osobie uprawnionej, zachowującej określone w tym przepisie wymogi, jeżeli dochód jej rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 583 zł. Mając na względzie powyższe podniósł, iż skarżąca spełniła wymogi warunkujące nabycie prawa do świadczenia, o które się ubiegała. Przedłożone w toku postępowania zaświadczenie z dnia [...], wydane przez Komornika Sądowego Rewiru [...] przy Sądzie Rejonowym w R. potwierdza bowiem, że egzekucja świadczeń alimentacyjnych na rzecz jej syna należnych od byłego męża jest bezskuteczna. Z zaświadczenia Naczelnika Urzędu Skarbowego w R. z dnia [...], wynika przy tym, że wyżej wymieniona w roku [...] uzyskała dochód w kwocie [...] zł. Jest to jednak dochód utracony gdyż został osiągnięty w ramach stosunku zatrudnienia, który - jak wynika z dołączonego do akt sprawy świadectwa pracy - uległ rozwiązaniu z dniem [...]. Nadto strona uzyskała [...] i za pierwszy miesiąc pobierania tego świadczenia ([...]) otrzymała [...] zł. Z kolei dochód netto pozostającego z nią we wspólnym gospodarstwie domowym pełnoletniego syna – M.K. za [...] wyniósł [...] zł (zaświadczenie Naczelnika Urzędu Skarbowego w R. z dnia [...]). W tym stanie rzeczy Kolegium wywiodło, że miesięczny dochód rodziny skarżącej po uwzględnieniu zarówno dochodu utraconego jak i uzyskanego wynosi [...] zł, co w przeliczeniu na osobę daje [...] zł. Zdaniem organu odwoławczego J.K. nie spełnia jednak przesłanki warunkującej przyznanie zaliczki alimentacyjnej w zwiększonym rozmiarze, wynikającym z art. 8 ust. 2 cytowanej ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. Przepis ten stanowi bowiem, że kwotę wspomnianego świadczenia zwiększa się - w przypadku, gdy w rodzinie są [...] osoby uprawnione do zaliczki - do 250 zł (lub jeżeli osoba uprawniona legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, do 300 zł) tylko wtedy, gdy dochód rodziny nie przekracza 50% kwoty, o której mowa w art. 7 ust. 2 przywołanej ustawy (583 zł) czyli 291,50 zł. Tymczasem przeciętny miesięczny dochód rodziny strony z roku kalendarzowego poprzedzającego okres zasiłkowy wynosi [...] zł a w rezultacie przekracza wskazaną wyżej kwotę progową. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach J.K. wniosła o uchylenie decyzji wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. oraz zażądała ponownego rozpoznania sprawy. Skarżąca ponownie podkreśliła, że dochód jej rodziny osiągnięty w roku [...], w przeliczeniu na osobę nie przekraczał kwoty 291,50 zł, stanowiącej 50 % kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 7 pkt 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r., co stanowi okoliczność uzasadniającą otrzymanie zaliczki alimentacyjnej w podwyższonej wysokości, wynoszącej [...] zł. W tym miejscu strona zarzuciła orzekającym w sprawie organom nieprawidłową wykładnię art. 8 ust. 2 wspomnianej ustawy, w którym określony został warunek uzyskania prawa do spornego świadczenia w przywołanym rozmiarze. Podniosła bowiem, że skoro cytowany przepis zawiera odesłanie do art. 7 ust. 2 tej ustawy, stanowiącego wyraźnie o dochodzie rodziny w przeliczeniu na osobę, to właśnie wysokość tego dochodu powinna mieć decydujące znaczenie. Mając na uwadze powyższe strona dała wyraz swemu niezadowoleniu z działania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wywodząc, iż jego rozstrzygnięcie pozostaje w sprzeczności ze stanowiskiem Ministra Pracy i Polityki Społecznej wyrażonym w odpowiedzi na interpelację poselską nr 5384, udzielonej przezeń w dniu 27 listopada 2006 r. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Kolegium powtórzyło argumentację zawartą w swym rozstrzygnięciu podkreślając, że jakkolwiek J.K. spełnia przesłanki warunkujące uzyskanie prawa do zaliczki alimentacyjnej, to jednak nie zachowuje wymogów koniecznych do przyznania rzeczonego świadczenia w podwyższonej wysokości. Artykuł 8 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. określa bowiem, że wymogiem takim jest nieprzekroczenie 50% kwoty, o której mowa w art. 7 ust. 2 tej ustawy przez dochód rodziny osoby uprawnionej. Tymczasem ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że przeciętny miesięczny dochód rodziny skarżącej przekracza to kryterium gdyż wynosi [...] zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Na wstępie godzi się podnieść, że stosownie do treści art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Z brzmienia art. 145 §1 przywołanej ustawy wynika natomiast, że w przypadku gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zważywszy powyższe uznano, że skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) wykazała bowiem, że zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało z naruszeniem prawa materialnego, które w sposób istotny wpłynęło na wynik sprawy a w konsekwencji nie może ono pozostać w obrocie prawnym. Warunki nabywania prawa do zaliczki alimentacyjnej, obowiązujące w dniu wydania decyzji stanowiącej przedmiot skargi, określone zostały w ustawie z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.) – zwanej dalej ustawą o zaliczce alimentacyjnej. Stosownie zatem do art. 7 ust. 1 i 2 tej ustawy, prawo do zaliczki alimentacyjnej przysługiwało osobie uprawnionej do ukończenia 18 roku życia, albo w przypadku, gdy uczyła się w szkole lub szkole wyższej, do ukończenia 24 roku życia, jeżeli dochód jej rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekraczał kwoty 583,00 zł. Zgodnie przy tym z art. 2 pkt 5 przywołanej ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r., pod pojęciem osoby uprawnionej należało rozumieć osobę uprawnioną do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, którego egzekucja jest bezskuteczna, jeżeli jest wychowywana przez osobę samotnie wychowującą dziecko, w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych lub jeśli jest wychowywana przez osobę pozostającą w związku małżeńskim z osobą, która przebywa w zakładzie karnym powyżej trzech miesięcy albo jest całkowicie ubezwłasnowolniona a także wtedy, gdy jest osobą uczącą się, w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych. W rozpoznawanej sprawie organy administracyjne obydwu instancji zgodnie przyjęły, że wymogi wymienione w powyższych uregulowaniach zostały zachowane. Okoliczność ta pozostaje zatem poza sporem. Przedmiotem zarzutów podniesionych w skardze jest natomiast wysokość, w jakiej przyznano sporne świadczenie a w szczególności stanowisko organu, zgodnie z którym nie zachodziły przesłanki warunkujące przyznanie stronie zaliczki alimentacyjnej w rozmiarze określonym w art. 8 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. W tym stanie rzeczy należy podnieść, iż stosownie do treści wspomnianego przepisu, w przypadku, gdy w rodzinie są trzy osoby, lub więcej, uprawnione do zaliczki alimentacyjnej (jest bezspornym, że sytuacja taka ma miejsce w niniejszej sprawie), prawo do tego świadczenia w podwyższonej wysokości, wynoszącej 250 zł, (albo 300 zł - jeżeli osoba uprawniona legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności) przysługiwało wtedy, gdy dochód rodziny nie przekraczał 50 % kwoty 583 zł, o której mowa w art. 7 ust. 2 cytowanej regulacji, czyli 291,50 zł. Orzekające w sprawie organy zastosowały literalną wykładnię rzeczonego unormowania przyjmując, iż nabycie prawa do zaliczki alimentacyjnej w zwiększonej wysokości mogło nastąpić tylko w sytuacji, gdy kwota 291,50 zł była większa bądź równa dochodowi rodziny uprawnionego w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych (czyli przeciętnemu miesięcznemu dochodowi członków rodziny uzyskanemu w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy), która to definicja, wobec braku stosownej regulacji w ustawie z dnia 22 kwietnia 2005 r., znajdowała w niniejszej sprawie odpowiednie zastosowanie na mocy art. 18 ust. 2 cytowanego aktu. Tymczasem w ocenie Sądu, stanowisko takie nie może zostać uznane za prawidłowe. Trzeba tu zwrócić uwagę, że interpretacja art. 8 ust. 2 przywołanej ustawy o zaliczce alimentacyjnej jest niejednorodna, bowiem z jednej strony przepis ten stanowił o "dochodzie rodziny", z drugiej strony zaś nawiązywał do kwoty wskazanej w art. 7 ust. 2 wspomnianej ustawy wyrażającej "dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie". Ta niejednolitość powodowała, że wobec osób uprawnionych do otrzymania zaliczki alimentacyjnej, których sytuacja faktyczna i prawna była identyczna, mogły być wydawane odmienne decyzje administracyjne, różnicujące wysokość przyznanych im świadczeń. W konsekwencji, zastosowanie wykładni gramatycznej art. 8 ust. 2 cytowanej ustawy, mogło prowadzić do daleko idących niedokładności i dlatego powinna ona być uzupełniona wnioskami płynącymi z wykładni systemowej, funkcjonalnej oraz celowościowej, która jest uznana za najodpowiedniejszą i najlepiej prowadzącą do odczytania intencji ustawodawcy. Analiza treści obu wskazanych wyżej przepisów, dokonana przy pomocy wykładni celowościowej i systemowej nie budzi natomiast wątpliwości co do tego, że są one ze sobą ściśle powiązane. Artykuł 7 ust. 2 ustawy o zaliczce alimentacyjnej określał bowiem ogólną zasadę polegającą na uzależnieniu możliwości przyznania spornego świadczenia od zachowania określonego poziomu dochodu w rodzinie w przeliczeniu na osobę. Z kolei art. 8 tej ustawy wskazywał, w jakiej wysokości świadczenie to przysługiwało przy zaistnieniu określonych w nim przesłanek. Takie usystematyzowanie omawianych norm prawnych pozwala na przyjęcie, że ustawodawca umieszczając w art. 8 ust. 2 sformułowanie "dochód rodziny" zawarł jedynie skrót myślowy odnoszący się do dochodu, o którym mowa w art. 7 ust. 2, to jest "dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę", Tylko bowiem kwota ustalona w art. 7 ust. 2 ustawy pozwalała w ogóle ustalać przesłanki z art. 8 ust. 1, czy 2 tego aktu. Przepis art. 8 powołanej ustawy przewidywał dwa sposoby określania wysokości zaliczki alimentacyjnej. Pierwszy sposób, to zaliczka ustalana do wysokości świadczenia alimentacyjnego, gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekraczał 583 zł. Z kolei drugi dotyczył sytuacji, gdy dochód rodziny nie przekraczał 50% kwoty, o której mowa w art. 7 ust. 2 tej ustawy, a tam mowa jest o dochodzie rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie. Ustawodawca zastosował w tym przypadku odesłanie do przepisu art. 7 ust. 2 zamiast powtórzenia całej jego treści. W rezultacie, unormowanie zawarte w art. 8 ust. 2, przy zastosowaniu innej techniki legislacyjnej, powinno otrzymać brzmienie: "w przypadku, gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza 50% kwoty 583 zł (..)". Przyjęcie za Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K. innej wykładni, zgodnie z którą wysokość zaliczki alimentacyjnej uzależniona była od nieprzekroczenia kwoty 291,50 zł przez dochód całej rodziny, oznaczałoby, że rodzina ta znajduje się w gorszym położeniu, niż rodzina, dla której wysokość rzeczonego świadczenia określona jest w art. 8 ust. 1 przywołanej ustawy. W konsekwencji trzeba zaakcentować, że zastosowana przez ten organ interpretacja przepisu art. 8 ust. 2 ustawy o zaliczce alimentacyjnej, pozostaje w sprzeczności z zasadą równości obywateli wobec prawa, wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz zasadą sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a nadto potęguje różnice w wysokości środków na utrzymanie, niezależnie od tego, czy osoba uprawniona do zaliczki jest osobą samotną, pozostaje w rodzinie, czy też w rodzinie wielodzietnej, co z kolei prowadzi do kolizji z art. 71 Konstytucji RP. W świetle zaprezentowanych wyżej rozważań prawnych należy więc podkreślić, że biorąc pod uwagę nie tylko wykładnię gramatyczną, lecz także funkcjonalną i celowościową przywołanego przepisu, zasadnym jest, aby pojęcie "dochód rodziny" rozumieć jako "dochód rodziny w przeliczeniu na osobę", o którym mowa w art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. Podobny pogląd został utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (patrz: wyroki: z dnia 20 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 664/07, z dnia 30 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 1283/07, oraz z dnia 9 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1581/07 – wszystkie wymienione orzeczenia zostały opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Stanowisko takie zostało również przywołane w uzasadnieniu postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 października 2008 r. (sygn. akt P 25/07), które wydane zostało w następstwie pytania prawnego skierowanego przez tutejszy Sąd w zakresie sprawy o sygn. IV SA/Gl 76/06. Mając na względzie powyższe Sąd uznał, że decyzja stanowiąca przedmiot skargi narusza normę prawnomaterialną zawartą w art. 8 ust. 2 pkt 2 ustawy o zaliczce alimentacyjnej. Nieprawidłowość ta miała wpływ na wynik sprawy, gdyż jej efektem było przyznanie stronie świadczenia w wysokości mniejszej niż należna. Trzeba bowiem zaznaczyć, iż z akt sprawy wynika bezspornie, że jakkolwiek dochód rodziny J.K. w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych (po uwzględnieniu dochodu utraconego przez stronę w związku z rozwiązaniem stosunku pracy i uzyskanego przez nią z tytułu nabycia [...]) wynoszący [...] zł przekraczał kwotę kryterium dochodowego wynikającą z rzeczonego przepisu (291,50 zł), to już dochód tej rodziny w przeliczeniu na osobę (wynoszący [...] zł) mieścił się w omawianym limicie. Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy obowiązany jest zatem uwzględnić wskazania płynące wprost z treści niniejszego orzeczenia. Zważywszy wszystkie podniesione wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w związku z naruszeniem art. 8 ust. 2 pkt 2 ustawy o zaliczce alimentacyjnej, działając na podstawie art. 132 i art. 145 §1 pkt 1 lit. a) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.