IV SA/Gl 797/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Rogowska-Bil po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2015 r. sprawy ze skargi H.G. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. z dnia [...]r. nr [...] Decyzją z dnia [...] r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w R. na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej w skrócie K.p.a., art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej ( Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 ze zm.) orzekł, że nie stwierdza u J. G. choroby zawodowej – nowotworu złośliwego powstałego w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy, uznanych za rakotwórcze u ludzi: raka płuca, wymienionej w poz. 17/1 wykazu chorób zawodowych określonego w przepisach rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, wydanego na podstawie art. 237 § 1 pkt 3-6 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. - Kodeks pracy. Organ wskazał, że według uzasadnień orzeczeń lekarskich wydanych w tej sprawie, z uwagi na brak potwierdzonego narażenia na czynniki uznane za rakotwórcze u ludzi, brak jest podstaw do rozpoznania, bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, zawodowej etiologii rozpoznanego nowotworu złośliwego płuca prawego. Podniósł, że z dochodzenia epidemiologicznego przeprowadzonego w KWK A wynika, że J. G. w całym okresie zatrudnienia tj. w latach 1977-1986 i 1987-2002, na dole kopalni nie był narażony na pył zawierający azbest. Podkreślił, że z uwagi na brak jakiejkolwiek dokumentacji dotyczącej stosowanych masek przeciwpyłowych nie można potwierdzić narażenia na azbest wynikającego ze stosowania tych masek. W odwołaniu z dnia 21 stycznia 2013 r. H. G.– wdowa po J.G. podniosła, że jej mąż podczas zatrudnienia w KWK A w R. był narażony na czynnik o działaniu rakotwórczym (azbest), który wchodził w skład wymiennych filtrów w maskach przeciwpyłowych. Wskazała, że został wykazany związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy zachorowaniem J. G. a jego warunkami pracy. Wniosła o wydanie orzeczenia lekarskiego przez Instytut Medycyny Pracy w Ł. [...]Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K., decyzją z dnia [...] r. uchylił decyzję PPIS w R. z dnia [...] r. oraz umorzył postępowanie w całości. Wskazał, że z art. 235 Kodeksu pracy wynika, iż stroną w postępowaniu w sprawie choroby zawodowej jest pracownik lub były pracownik zakładu pracy, który poddawany jest badaniom medycznym. Podkreślił, że w związku z tym pracownik lub były pracownik w dniu zgłoszenia podejrzenia wystąpienia choroby zawodowej musi żyć, aby być podmiotem takiego postępowania. Dodał, że J. G. zmarł w dniu [...] r., a zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej złożyła wdowa po nim – H. G. w dniu 4 grudnia 2009 r. W związku z tym stwierdził, że o wszczęcie postępowania wystąpiła osoba nie mająca legitymacji podmiotowej do jego uruchomienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 10 lutego 2014 r. uchylił powyższą decyzję organu odwoławczego stwierdzając, że H. G. jest stroną postępowania zgodnie z art. 28 Kpa. W związku z tym zobowiązał organ do rozpoznania wniesionego przez H. G. odwołania od decyzji PPIS w R. z dnia [...] r. [...]Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K., decyzją z dnia [...]r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 235¹ Kodeksu pracy oraz § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, w wyniku rozpatrzenia odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu przedstawił sprawozdanie z dotychczasowego postępowania i przytoczył art. 235¹ Kodeksu pracy. Następnie wskazał, że Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w S. w pośmiertnym orzeczeniu lekarskim uznał, że z uwagi na brak zawodowego narażenia na czynniki uznane za rakotwórcze u ludzi - brak jest podstaw do stwierdzenia u J. G. bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem zawodowej etiologii rozpoznanego nowotworu złośliwego płuca prawego (rak płaskonabłonkowy). Kolejne zaoczne orzeczenie lekarskie zostało wydane przez lekarzy Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy w S. w dniu [...] r. nr [...], w którym stwierdzili oni brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej wskazując, że J. G. nie wykonywał czynności zawodowych w narażeniu na czynniki uznane za rakotwórcze u ludzi (brak potwierdzonego narażenia na azbest). Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że w trakcie zatrudnienia w kopalni, J. G.i do roku 1989, używał masek przeciwpyłowych zawierających azbest w składzie bibuły filtracyjnej. Ponadto wskazał, iż w toku postępowania został wyczerpany dwuszczeblowy tryb orzeczniczy (WOMP i IMP i ZŚ w S.) przewidziany przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. i dlatego nie jest możliwe wystąpienie o wydanie orzeczenia lekarskiego do kolejnej placówki medycznej - Instytutu Medycyny Pracy w Ł., o co wniosła odwołująca się. Wskazał, że w związku z uzupełnioną przez organ I instancji oceną narażenia zawodowego, biegli z Instytutu Medycyny Pracy w S. wydali orzeczenie uzupełniające, w którym orzekli o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej w postępowaniu pośmiertnym. Stwierdzili, że azbest jest czynnikiem rakotwórczym I kategorii w obowiązującym aktualnie wykazie czynników rakotwórczych, jego szkodliwe działanie (rakotwórcze) związane jest z wchłanianiem pyłu azbestowego zawierającego włókna azbestu. Ryzyko zachorowalności wykazuje zależność od stopnia narażenia, narażeni są głównie pracownicy zatrudnieni przy wydobywaniu azbestu, produkcji wyrobów zawierających azbest lub jego mieszanki. U chorego z rakiem płuca i liczbą włókien w granicach spotykanych u nienarażonych mieszkańców miast - zależność nowotworu od narażenia na azbest jest wątpliwa. W skardze wniesionej od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach H.G. zarzuciła naruszenie przez organ; - art. 7 Kpa- poprzez niepodjęcie z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy; - art. 8 Kpa poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób budzący uzasadnione wątpliwości, co do działań podjętych przez organy władzy publicznej; - art. 80 Kpa poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, a w szczególności brak uznania dowodów wskazujących na związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy chorobą - rakiem płuca, a warunkami pracy. Ponownie podniosła, że jej zmarły mąż podczas zatrudnienia w KWK A w R. [...] był narażony na występowanie czynnika o udowodnionym działaniu rakotwórczym (azbest), który wchodził w skład wymiennych filtrów w maskach przeciwpyłowych. Wskazała, że istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy warunkami pracy, a rozpoznaną chorobą - rakiem płuca. Ponownie podniosła, że zasadne byłoby przeprowadzenie oceny dowodów przez innych lekarzy, niezaangażowanych wcześniej w sprawę, tj. Instytut Medycyny Pracy im. [...] w Ł. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należało, że sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze. zm. ), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji w wyżej wskazanym zakresie, stwierdzić należało, że przy jej wydaniu oraz rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, doszło do istotnego naruszenia przepisów postępowania, a wobec tego skarga zasługiwała na uwzględnienie. W przedmiotowej sprawie zarówno organ odwoławczy, jak i organ I instancji nie wyjaśnił bowiem wątpliwości dotyczących narażenia zawodowego podczas zatrudnienia J.G., pomimo, że kwestie te były zgłaszane od początku postępowania przez występującą w tej sprawie H. G. - wdowę po J. G. W karcie oceny narażenia zawodowego z dnia 9 lutego 2010 r. została tylko zawarta informacja, że według służb BHP zakładu pracy, jest mało prawdopodobne, aby maski przeciwpyłowe, używane przez wymienionego pracownika od 1978 do 1985 i od 1985 do 2000 zawierały czynnik rakotwórczy – azbest. W konsekwencji tego - we wnioskach końcowych oceny narażenia zawodowego organ stwierdził, że z uwagi na brak jakiejkolwiek dokumentacji dotyczącej stosowanych masek w okresie zatrudnienia J. G., nie można potwierdzić, że był narażony na azbest z powodu stosowania masek. W przeprowadzonym następnie postępowaniu w tej sprawie, organ – w wyniku inicjatywy H. G. - uzyskał informację od producenta masek przeciwpyłowych, że skład bibuły filtracyjnej w filtrach przeciwpyłkowych F-13 zawierał celulozę i azbest, a ponadto, że azbest na terenie tego zakładu był do roku 1989 wykorzystywany jako domieszka do produkcji bibuły filtracyjnej. Pomimo uzyskania tych danych, organ nie przeprowadził postępowania zmierzającego do uzupełnienia oceny narażenia zawodowego i w konsekwencji – wydane w tej sprawie orzeczenia lekarskie, zostały sporządzone przy uwzględnieniu wyżej cytowanych stwierdzeń z karty oceny narażenia zawodowego z dnia 9 lutego 2010 r. Było to szczególnie istotne pominięcie organu, dotyczyło bowiem kwestii o znaczeniu podstawowym dla rozstrzygnięcia sprawy. Co więcej - odnosząc się do zarzutów odwołania - organ wskazał tylko, że w trakcie zatrudnienia w kopalni, J.G. do roku 1989, używał masek przeciwpyłowych zawierających azbest w składzie bibuły filtracyjnej. Organ całkowicie pominął zatem wskazanie, jakie wnioski wynikają z powyższego ustalenia, a więc czy przyjął, że wyżej wymieniony pracował w warunkach narażenia, czy też wykluczył wystąpienie narażenia zawodowego. Przy wydaniu przedmiotowej decyzji doszło zatem do naruszenia art. 7 K.p.a., regulującego jedną z podstawowych zasad postępowania, zgodnie z którą organy administracji przy rozpatrywaniu spraw zobowiązane są do dokładnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych, a także art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., które nakładają na organ administracji obowiązek zgromadzenia w sposób wyczerpujący i dokładnego przeanalizowania materiału dowodowego. W konsekwencji tego, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia warunków określonych w art. 107 § 3 K.p.a. W podsumowaniu stwierdzić zatem należało, że brak wskazania przez organ ustaleń i ocen w wymienionym wyżej zakresie – zwłaszcza wobec treści odwołania - stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania. Wobec tego - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ administracji uwzględni powyższe wskazania, w tym przede wszystkim w zakresie obowiązku uzupełnienia oceny narażenia zawodowego J. G. Dopiero na tej podstawie może zostać sporządzone uzupełniające orzeczenie lekarskie. Z uwagi na to, że zaskarżona decyzja nie miała przymiotu wykonalności - jako utrzymująca w mocy decyzję o stwierdzeniu braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej - bezprzedmiotowe było rozstrzygnięcie w zakresie art. 152 P.p.s.a.