IV SA/Gl 798/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. nr [...]. Decyzją Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. przyznano J. Z. zasiłek okresowy w wysokości 238,50 zł. miesięcznie od 01 lutego do 31 marca 2011 r. W uzasadnieniu organ wskazał, ze strona spełnia warunki do przyznania mu zasiłku okresowego, w szczególności z powodu bezrobocia. W odwołaniu od tej decyzji J.Z. przedstawiając swoją trudną sytuację zdrowotną zarzucił, że zasiłek okresowy powinien być przyznany nie od lutego, lecz od stycznia 2011 r., w którym to miesiącu złożył wniosek o przyznanie świadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] r. działając na mocy art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 8 ust. 1 i art. 38 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 175 z 2009 r. poz. 1362 ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy omówił przepisy regulujące udzielanie pomocy społecznej. W szczególności wskazał, że w świetle art. 38 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej; 2) rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. Zaznaczono, że wysokość zasiłku okresowego stanowi 50 % różnicy między ustawowym kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej tj. 477,00 zł, a dochodem netto tej osoby tj. w przypadku strony 0,00 zł. Zaznaczono, że zasiłek okresowy, którego materialnoprawną podstawę stanowi przepis art. 38 powołanej ustawy jest świadczeniem przyznawanym w ramach względnej uznaniowości, ograniczonej ustawową wysokością najwyższego i najniższego zasiłku. Okoliczność ta powoduje, że ustalając wysokość udzielonej w tym trybie pomocy organ kieruje się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 2 ust. 3 i 4 cytowanej ustawy, to znaczy dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Kolegium stwierdziło, że sytuacja materialna odwołującego jest trudna i że potrzebuje on pomocy z opieki społecznej. Podkreślono, że organ pomocy społecznej podejmując decyzję poza sytuacją materialną wnioskodawcy, musi uwzględnić również to, iż środki finansowe, jakie posiada są ograniczone i należy je tak rozdysponować, aby nie pozbawić pomocy innych osób nie mających żadnych środków utrzymania. W konsekwencji stwierdzono, że zaskarżona decyzja podjęta została w ramach obowiązujących przepisów i jest korzystna dla podopiecznego, albowiem otrzymał on konkretną pomoc społeczną. Kolegium podniosło, iż rozumie trudną sytuację życiową J.Z., przy czym nie można uznać, iż przyznanie zasiłku okresowego w kwocie 238,50 zł narusza przepisy prawa materialnego i procesowego oraz wykracza poza granice uznania administracyjnego. Kolegium wskazało, że ma świadomość tego, że przyznana odwołującemu kwota nie wystarczy na zaspokojenie wszystkich jego potrzeb, nie rozwiąże jego problemów, a jedynie w pewnej mierze ułatwi przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej. Podstawowym zadaniem pomocy społecznej, jak już sama nazwa wskazuje, jest jednak świadczenie pomocy, a nie zapewnianie stałego utrzymania. Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Kolegium wskazało, że organ I-instancji w piśmie z dnia [...]r. przekazującym akta sprawy do Kolegium wyjaśnił, że pełna dokumentacja zawierająca informacje dotyczące aktualnej sytuacji socjalno - bytowej została zebrana w lutym 2011 r. i od tego miesiąca przyznano J.Z. pomoc w formie zasiłku okresowego. Ponadto zaakcentowano, że Wojewódzki Sad Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 13 grudnia 2007r., Sygn. akt. II SA/Op 513/07 (LEX nr 500896) stwierdził, że przepisy ustawy o pomocy społecznej nie przewidują możliwości przyznawania "zaległych" zasiłków okresowych wstecz, bowiem pomoc udzielana jest od miesiąca, w którym została podjęta decyzja, bez względu na długość prowadzonego postępowania dowodowego, poprzedzającego wydanie decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący J.Z. wskazał, że zasiłek okresowy powinien mu zostać przyznany od miesiąca stycznia 2011 r., kiedy to złożył wniosek i dostarczył wszystkie potrzebne dokumenty. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, powtarzając argumentację zaprezentowana w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu , nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Po pierwsze wskazać przyjdzie, że w dniu wydawania decyzji przez organ I instancji jak i organ odwoławczy obowiązywała ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115 poz. 728). Art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zawierający konstytucyjną zasadę pomocniczości , stanowi iż, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Stosownie do art. 7 tej ustawy pomocy tej udziela się osobom i rodzinom w szczególności z powodu: ubóstwa, sieroctwa, bezdomności, bezrobocia, niepełnosprawności, długotrwałej lub ciężkiej choroby, przemocy w rodzinie, potrzeby ochrony macierzyństwa lub wielodzietności, bezradności w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego, zwłaszcza w rodzinach niepełnych lub wielodzietnych, braku umiejętności w przystosowaniu do życia młodzieży opuszczającej placówki opiekuńczo-wychowawcze, trudności w integracji osób, które otrzymały status uchodźcy, trudności w przystosowaniu do życia po zwolnieniu z zakładu karnego, alkoholizmu lub narkomanii, zdarzenia losowego i sytuacji kryzysowej, klęski żywiołowej lub ekologicznej. Na mocy natomiast art. 8 ust. 1 omawianej ustawy prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40,41, 78 i 91, przysługuje: - osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej", - osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 351 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym na osobę w rodzinie", - rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, zwanej dalej "kryterium dochodowym rodziny" przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Pomoc społeczna jest instytucją mającą za zadanie wspierać osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. W myśl art. 38 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115 poz. 728) zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Zasiłek okresowy ustala się w przypadku osoby samotnie gospodarującej -do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby (art. 38 ust. 2 pkt 1 tej ustawy). Wysokość zasiłku okresowego nie może być niższa niż 50 % różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie; Według art. 8 ust. 3 powoływanej wyżej ustawy za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania. Z materiału zgromadzonego w aktach administracyjnych sprawy wynika, iż skarżący jest osobą samotnie gospodarującą. Posiada orzeczenie o [...] stopniu niepełnosprawności. Strona nie posiada żadnego dochodu i jest osoba bezrobotną. Bezsporne jest zatem, ze skarżący spełniał wszystkie wymogi do przyznania my wnioskowanego świadczenia. Niewątpliwie zasiłek okresowy jest świadczeniem przyznawanym w ramach względnej uznaniowości, ograniczonej ustawową wysokością najwyższego i najniższego zasiłku. Okoliczność ta powoduje, że ustalając wysokość udzielonej w tym trybie pomocy organ winien kierować się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 2 ust. 3 i 4 omawianej ustawy, to znaczy dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnić potrzeby osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Ustalona kwota zasiłku 238,50 zł (zresztą nie kwestionowana przez skarżącego) mieści się w wyżej oznaczonych granicach. Co do podniesionego przez skarżącego w treści skargi zarzutu, że zasiłek okresowy powinien mu zostać przyznany od miesiąca stycznia 2011 r., kiedy to złożył wniosek i dostarczył wszystkie potrzebne dokumenty, należy wskazać, co następuje. Zarzut ten zasługuje na uwzględnienie. Po pierwsze Sąd w składzie tu orzekającym nie podziela stanowiska zaprezentowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 13 grudnia 2007 r., sygn. akt. II SA/Op 513/07 (LEX nr 500896), iż pomoc udzielana jest od miesiąca, w którym została podjęta decyzja, bez względu na długość prowadzonego postępowania dowodowego, poprzedzającego wydanie decyzji. Pogląd ten nie znajduje umocowania w przepisach ustawy o pomocy społecznej. Dał temu także wyraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku (wydanym wobec wniesienia skargi kasacyjnej w w/wym. sprawie WSA w Opolu) z dnia 27 maja 2009 r. sygn. akt I OSK 954/08, gdzie wprost wskazano, że pogląd, iż pomoc udzielana jest od miesiąca, w którym została podjęta decyzja jest sprzeczny z treścią art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej (wyrok dostępny w internetowej bazie CBOSA). Powołany art. 106 ust. 3 wyżej cyt. ustawy stanowi, że świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. Nie mniej jednak art. 102 ust. 1 tej ustawy stanowi, że świadczenia z pomocy społecznej są udzielane na wniosek osoby zainteresowanej, jej przedstawiciela ustawowego albo innej osoby, za zgodą osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego. Ustawodawca nie wskazuje tu konieczności przedstawienia tzw. "wymaganej dokumentacji". Stąd też uprawniony jest wniosek, że ustawa o pomocy społecznej nie formułuje wymogów, jakim powinien odpowiadać wniosek o przyznanie pomocy. Może być to zatem żądanie zgłoszone w formie pisemnej, jak i ustnej. Wniosek w sprawie wszczęcia postępowania powinien być złożony w formie podania. Powinno ono zawierać wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres, żądanie i podpis. Jeżeli pismo zawiera braki, a istnieje możliwość skontaktowania się z osobą wnoszącą, należy wezwać ją w celu usunięcia wad. Przenosząc powyższe rozważania na stan faktyczny sprawy wskazać należy, że skarżący swój wniosek (formalnie poprawny) złożył 27 stycznia 2011 r.. Organ nie stwierdził, że wniosek ten zawiera jakiekolwiek braki, gdyż jak to wynika z dokumentacji sprawy, nie wezwał skarżącego w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do jego uzupełnienia. W aktach zalegają nadto takie dokumenty zaświadczenie z PUP w C. z dnia [...] r. i zaświadczenie lekarskie z dnia [...] r., które jednakże nie posiadają odrębnej prezentaty wpływu do organu, zaś z twierdzeń skarżącego wynika, że złożył je razem z wnioskiem. Zatem rolą organu pomocowego w tym przypadku winno było być (przy braku istnienia innych przesłanek negatywnych do wydania decyzji w tym zakresie jak np. przyznanie już wcześniej - inną decyzją - zasiłku okresowego na styczeń 2011 r.) przyznanie wnioskowanego świadczenia od miesiąca złożenia wniosku. Na marginesie godzi się także wskazać, że oczywistym jest, iż gdyby nawet przyjąć, że skarżący miał złożyć jakąś "wymaganą dokumentację" , to w tym pojęciu mogłyby się mieścić jedynie dokumenty będące w dyspozycji skarżącego, a co za tym idzie w żadnej mierze nie sposób uznać, że obligatoryjny w tego typu sprawach wywiad środowiskowy sporządzany przez pracownika organu (art. 106 ust. 1 pkt 4 omawianej ustawy) ma charakter takiego dokumentu, gdyż autorem i dysponentem tego dokumentu nie jest skarżący, a pracownik organu administracji. Skoro zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja zapadły z naruszeniem 102 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oraz z naruszeniem art. art. 7, 8, 77 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przeto podlegały one uchyleniu. Sąd po myśli art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie orzekał o wykonalności zaskarżonej decyzji, ponieważ mocą tej decyzji prawidłowo przyznano skarżącemu świadczenia pieniężne z pomocy społecznej za miesiące luty i marzec 2011 r.. Wobec powyższego stosownie do postanowień art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art.. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji.