IV SA/Gl 799/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys po rozpoznaniu w dniu 10 września 2007 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. M. na uchwałę Rady Miasta T. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie skargi na działalność Prezydenta Miasta T. postanawia: o d r z u c i ć s k a r g ę. Zaskarżoną uchwałą, na zasadzie art.18 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz.1591 ze zm.) w związku z art.229 pkt 3 k.p.a., Rada Miasta T. uznała skargę wniesioną przez skarżącego w opisanym powyżej przedmiocie za nieuzasadnioną. W jej motywach wskazała, że skarżący otrzymał żądane dane w zakresie podlegającym udostępnieniu w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, z wyłączeniem informacji podlegających ochronie prawnej, zatem nie podlegających rozpowszechnianiu. Wezwania skarżącego do usunięcia naruszenia prawa Rada ta nie uwzględniła, podtrzymując w uchwale z dnia [...] r. poprzednie stanowisko. W skardze nadanej w placówce pocztowej w dniu [...] r. bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący – eksponując pełnioną funkcję Radnego Miasta T. - domagał się uchylenia zaskarżonej uchwały, zarzucając jej naruszenie prawa. W jego ocenie podjęta w trybie art.101 ustawy o samorządzie gminnym uchwała uchybia przepisom ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej i przepisom ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych. Skarżący uważa, że brak jest podstaw do odmowy radnemu identyfikacji osób, z którymi gmina zawarła umowy dzierżawy nieruchomości gminnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: obowiązkiem sądu przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi jest zbadanie m.in. legitymacji skargowej skarżącego, zachowania terminu do wniesienia skargi i spełnienia przez nią warunków formalnych, a przede wszystkim dopuszczalności skargi. W tym ostatnim aspekcie chodzi głównie o to, czy skarga dotyczy przedmiotu i aktu objętego kognicją sądu administracyjnego oraz czy ewentualnie wyczerpano przepisany tryb. Granice właściwości wojewódzkich sądów administracyjnych sprecyzowane zostały w przepisach art.3 § 2 i 3, art.4 i art.5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). Wynikają one także z innych norm zawartych w różnych aktach prawnych. Dopuszczalność zaskarżania uchwał organów gmin zasadniczo reguluje przepis art.101 cytowanej powyżej ustawy gminnej. Stanowi on w ust.1, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W myśl art.3 § 2 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy te orzekają w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż określone w pkt 5 (dotyczy on aktów stanowiących prawo miejscowe), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W obu przywołanych normach położono zatem akcent na publicznoprawny charakter uchwał, jakie mogą być przedmiotem skarg rozpatrywanych przez właściwy sąd administracyjny. Zatem trzeba stwierdzić, że materia kwestionowanej uchwały nie mieści się w powyższej definicji, co oznacza, iż skarga na nią jest niedopuszczalna. Chodzi przy tym o przedmiot, jakim jest tu działalność Prezydenta Miasta w zakresie objętym żądaniem skarżącego dostępu do informacji publicznej. Pod pojęciem administracji publicznej rozumie się władcze wykonywanie zadań przypisywanych przez obowiązujący porządek prawny organom państwowym lub samorządowym oddziaływujące na szeroki krąg podmiotów, zwykle zmierzających do zaspokojenia potrzeb mieszkańców danego terenu. Przeciwstawia się mu wykonywanie administracji w aspekcie indywidualnym, odnoszącej się do praw jednostki, aczkolwiek i zadania z zakresu administracji publicznej mogą ich dotyczyć. W niniejszej sprawie zakwestionowano uchwałę obejmującą zasięgiem wyłącznie osobę skarżącego, postanawiając o negatywnym sposobie załatwienia wniesionej przez niego skargi. W przekonaniu obecnego składu Sądu uchwała ta nie ma zatem charakteru publicznoprawnego, mimo iż w jej tle skarżący go eksponował, domagając się wiedzy dotyczącej dysponowania majątkiem gminy. Jednakowoż w opinii Sądu owo tło nie ma wpływu na ocenę charakteru uchwały. Nie może być przeto zaczepiona w oparciu o przepis art.101 ustawy o samorządzie gminnym. Żadna ze stron nie kwestionuje faktu, że zaskarżoną uchwałę podjęto w tzw. trybie skargowym, uregulowanym w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, w jego dziale VIII, który nie podlega kontroli legalności dokonywanej przez sąd administracyjny. Stosownie do utrwalonego stanowiska doktryny i judykatury taka też była wykładnia stosowana przez Naczelny Sąd Administracyjny pod rządami ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Jednolite jest także obecnie orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych w tej materii. Tryb skargowy uruchamiany jest w sprawach, w których nie ma podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego ogólnego, czy szczególnego, jak też postępowania sądowego, a skarga jest odformalizowanym środkiem społecznej kontroli działalności administracji publicznej (tak Janusz Borkowski w Komentarzu do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., str.918). Rządzi się on swoistymi regułami, wśród których brak jest kończących postępowanie aktów (skarżącego zawiadamia się o sposobie załatwienia skargi - art.237 i art.238 k.p.a.), możliwości zaskarżenia stanowiska organu, bowiem ten tryb ma za zadanie jedynie sygnalizować pewne wadliwości i prowadzić do poprawy funkcjonowania danej dziedziny, ewentualnie stanowić podstawę do uruchomienia stosownego postępowania z urzędu. W tym aspekcie system kontroli działania organów samorządowych jest specyficzny i nie ma w nim miejsca dla sądu administracyjnego, o ile nie znajdzie to wyrazu w akcie podlegającym jego kognicji (op. cit. str.940). Przeto skarga złożona w niniejszej sprawie, jako dotycząca materii nie należącej do właściwości sądu administracyjnego okazała się niedopuszczalna. Na marginesie można tylko dodać, iż w razie niewykonywania czynności, do jakich zobowiązane są organy na mocy właściwych przepisów albo wydawania wadliwych aktów, w tym obejmujących kwestie należące do zakresu informacji publicznej, zainteresowanym podmiotom służy prawo bezpośredniego zaskarżenia do sądu bezczynności lub aktu. Zważyć wreszcie przyszło, że art.50 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przyznaje uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego każdemu, kto ma w tym interes prawny, prokuratorowi, Rzecznikowi Praw Obywatelskich oraz organizacji społecznej, na warunkach określonych w § 1, oraz – wedle brzmienia § 2 - innemu podmiotowi, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (z art.101 ust.1 ustawy samorządowej wynika, iż prawo do zaskarżenia opisanych w nim uchwał służy każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone). Tymczasem skarżący nie działa w imieniu żadnej organizacji w sprawie dotyczącej interesów prawnych innych osób, nie występuje jako prokurator ani Rzecznik Praw Obywatelskich, a funkcja radnego nie została w tym przepisie wymieniona. Zatem mógłby wywodzić legitymację do wniesienia skargi mając w tym własny interes prawny. Interes prawny musi znajdować swe odzwierciedlenie w przepisach prawa materialnego stwarzających możność żądania określonego zachowania wpływającego na prawa lub obowiązki danej osoby. Tenże interes prawny jest też warunkiem uzyskania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym (art.28 k.p.a.), czego konsekwencją jest z reguły uprawnienie do złożenia skargi. Zagadnienie interesu prawnego zostało szeroko opracowane (p. dla przykładu poglądy doktryny i praktyki zaprezentowane w cytowanym Kodeksie postępowania administracyjnego z komentarzem, str.215 i nast.). Nie zgłębiając go można stwierdzić, iż interes prawny ma charakter osobisty, a realizacja określonego wyżej uprawnienia następuje w drodze wydania przez uprawniony organ administracyjny indywidualnego aktu administracyjnego. Interes prawny najczęściej mylony jest z interesem faktycznym, który nie ma oparcia prawnego, a wynika jedynie z woli i stanu emocjonalnego osoby domagającej się określonego zachowania organu. Rozumiany ogólnie interes społeczny jest jednym z przykładów interesu faktycznego. Nie uprawnia on jednak do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Z takim stanem mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Skarżący domaga się bowiem wydania rozstrzygnięcia nie w sprawie indywidualnej, dotyczącej jego osobistego interesu prawnego, a w sprawie ogólnej, gdyż powołuje się na status radnego. Nie służy mu więc legitymacja czynna do żądania wszczęcia postępowania przed sądem administracyjnym. Zagadnienia poruszone przez skarżącego zdają się mieścić raczej w ramach wewnętrznej problematyki funkcjonowania organów gminy i ich wzajemnych relacji, niż podlegającej kontroli legalności ich publicznoprawnej działalności. Na koniec godzi się dodać, że nie bez wpływu na ocenę dopuszczalności skargi pozostaje też zagadnienie sposobu jej wniesienia. W każdym wypadku skargę kierować należy za pośrednictwem organu, gdyż taki jest jasny i jednoznaczny wymóg art.54 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tymczasem skarga w niniejszej sprawie została wniesiona bezpośrednio do Sądu, z pominięciem organu. Co prawda skierowano ją następnie do organu, aby uzyskać akta administracyjne i odpowiedź na skargę, wszak w przekonaniu Sądu wypowiadającego się w tym postanowieniu była to czynność zbędna, bezskuteczna i wadliwa. Dokonał jej Przewodniczący Wydziału, którego nie mające oparcia prawnego stanowisko w konfrontacji z odmiennym poglądem Sądu musi upaść i zostać uznane za nie mające znaczenia dla omawianej kwestii zachowania poprawności trybu wnoszenia skarg. Przede wszystkim bez wątpienia nie mogła czynność ta konwalidować chybionego sposobu wniesienia skargi (szerzej na ten temat Wiesław Morys w: Skutki procesowe bezpośredniego wniesienia skargi do sądu administracyjnego, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego z 2007r., nr 2, str.41 i nast.). Co prawda Rada nie pouczyła skarżącego o trybie zaskarżenia, wszak nie musiała tego czynić skoro uchwała nie podlega zaskarżeniu do sądu. W tym stanie rzeczy, gdy z przedstawionych powodów skarga okazała się niedopuszczalna, na mocy art.58 § 1 pkt 1 i 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało ją odrzucić.