IV SA/Gl 800/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka, Sędziowie Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.), Protokolant specjalista Agnieszka Rogowska-Bil, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2019 r. sprawy ze skargi A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie rozłożenia na raty nienależnie pobranego zasiłku stałego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia [...] r. nr [...] A.N. pismem z dnia 24 lutego 2018 r., powołując się na swoją trudną sytuację zdrowotną i finansową, zwróciła się do MOPS w K. o umożliwienie spłaty zadłużenia w kwocie 4 841,47 zł w systemie ratalnym po 150 zł do 20-tego każdego miesiąca. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy K. rozłożył A.N. (dalej: "skarżąca") kwotę 4 134,75 zł nienależnie pobranego świadczenia z tytułu pobrania zasiłku stałego na dwadzieścia osiem rat (dwadzieścia siedem rat w wysokości po 150 zł oraz jedna ratę w wysokości 84,75 zł miesięcznie) oraz ustalił termin zapłaty rat do 20 każdego miesiąca poczynając od miesiąca kwietnia 2018 r. Organ wskazał, że przychylił się do wniosku skarżącej o rozłożenie na raty nienależnie pobranego świadczenia określonego decyzją z [...]r. nr [...] utrzymaną w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie decyzją z [...]r. nr [...] oraz, że przedmiotowa należność została pomniejszona o wyegzekwowaną kwotę 706,72 zł. W pouczeniu tej decyzji zastrzeżono, że zgodnie z art. 162 § 2 k.p.a. organ uchyli decyzję, jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a strona nie dopełniła tych czynności w wyznaczonym terminie. Następnie ten sam organ decyzją z [...]r. nr [...], wydaną na podstawie art. 162 § 2 oraz art. 104 i 107 Kodeksu postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej w skrócie: "k.p.a.") uchylił decyzję własną z [...]r. nr [...] w sprawie rozłożenia na raty. Organ stwierdził, że pomimo pouczenia o treści art. 162 § 2 k.p.a. skarżąca nie dopełniła czynności w wyznaczonym terminie, tj. nie dokonała wpłaty pierwszej raty w terminie do dnia 20 kwietnia 2018 r. A.N. wniosła odwołanie od powyższej decyzji podnosząc, że na skutek spłaty kwoty 706,72 zł pozostała bez środków do życia oraz że w marcu była kilka razy hospitalizowana w związku z ciężką sytuacją zdrowotną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie decyzją z dnia [...]r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 162 § 2 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że zastosowanie art. 162 § 2 k.p.a. związane jest z nałożeniem na stronę postępowania administracyjnego dopełnienia określonych czynności, a zastrzeżenie to musi wynikać z treści decyzji. Kolegium zauważyło, że w decyzji z dnia [...]r. o rozłożeniu na raty nienależnie pobranego zasiłku stałego wskazano, że zgodnie z 162 § 2 k.p.a. organ uchyli decyzję, jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a strona nie dopełniła tych czynności w wyznaczonym terminie. Tymczasem skarżąca do dnia wydania zaskarżonej decyzji nie dokonała wpłaty żadnej raty. Zdaniem Kolegium skoro decyzja z [...]r. wydana została z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, tj. terminowych płatności rat, a strona czynności tych nie dopełniła, to organ I instancji zasadnie uchylił tą decyzję. A.N. wniosła skargę na powyższą decyzję, w której wskazała, że spłacenie raty w wysokości 706 zł sprawiło, że nie miała już środków na leczenie i dlatego w kwietniu złożyła wniosek do Urzędu Skarbowego o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. Natomiast w miesiącu czerwcu spłaciła kolejną ratę w kwocie 400 zł. Podniosła, że jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym bez prawa do renty, wymaga stałego leczenia, a jej jedynym dochodem jest wynagrodzenie z umowy o pracę. Podkreśliła, że nie jest w stanie spłacić pozostałej zaległości w całości, jedyna możliwością jest spłacanie jej ratalnie w kwocie po 150 zł miesięcznie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa. W przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - w skrócie "P.p.s.a.") sąd uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Natomiast stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Działając w zakreślonych wyżej ramach Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z powodów, które wziął pod rozwagę z urzędu. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy K. uchylającą decyzję własną z [...]r. o rozłożeniu na raty nienależnie pobranego zasiłku stałego. Podstawę prawną zapadłych decyzji stanowił art. 162 § 2 k.p.a. Wobec tego w sprawie należało rozważyć czy organ prawidłowo zastosował do decyzji o rozłożeniu należności na raty art. 162 § 2 k.p.a., w przypadku gdy skarżąca nie dopełniła obowiązku płatności raty w wyznaczonym terminie. Należy wskazać, że podstawę prawną decyzji o zastosowaniu ulgi i rozłożeniu nienależnie pobranego zasiłku stałego na raty był przepis art. 104 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Stosownie do tego uregulowania w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenia z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłyby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielonej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, może m.in. kwotę nienależnie pobranych świadczeń rozłożyć na raty. Wobec spełnienia warunków do zastosowania ww. ulgi organ I instancji w decyzji z dnia [...]r. rozłożył skarżącej na raty kwotę nienależnie pobranego zasiłku ustalając wysokość rat oraz termin ich spłaty. Zgodnie natomiast z art.162 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji uchyli ją, jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a strona nie dopełniła tych czynności w wyznaczonym terminie. Z treści przepisu art. 162 § 2 wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany uchylić decyzję, w której nałożono na stronę obowiązek dopełnienia określonych czynności oraz wyznaczono termin dokonania tych czynności, a strona nie dopełniła tych czynności w wyznaczonym terminie. Zastosowanie art. 162 § 2 k.p.a. związane jest zatem z nałożeniem na stronę postępowania administracyjnego obowiązku dopełnienia określonych czynności. Zastrzeżenie dopełnienia tych czynności musi wynikać z treści decyzji administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie organy uznały, że decyzja z [...]r. o rozłożeniu na raty została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia czynności tj. terminowych płatności rat, a skoro strona czynności tych nie dopełniła to zaistniały podstawy do zastosowania art. 162 § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu stanowisko to jest błędne, bowiem decyzja rozkładająca na raty należność pieniężną ze wskazaniem obowiązku dopełnienia zapłaty rat w określonej wysokości i terminie nie jest decyzją, o której mowa w art. 162 § 2 k.p.a. Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z 29 maja 2015 r. sygn. akt II GSK 699/14 (publik. Lex nr 1795967), zgodnie z którym obowiązek zapłaty należności w określonej wysokości i w ustalonych terminach jest obowiązkiem wynikającym z istoty decyzji ratalnej, nie jest zaś klauzulą dodatkową decyzji administracyjnej. Natomiast zastrzeżenie dopełnienia określonych czynności jest elementem dodatkowym decyzji, nie może wynikać z istoty wydawanej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 24 września 2001 r., sygn. akt OPS 6/01 (ONSA 2001, Nr 1, poz. 7) zauważył, że klauzulą dodatkową decyzji administracyjnej, która oprócz terminu i warunku może wywierać istotny wpływ na jej moc wiążącą w czasie, może być zlecenie. Zlecenie nie zawiesza skuteczności decyzji, do której zostało dodane, nie odracza możliwości jej wykonania, ale zobowiązuje, zmusza adresata decyzji do jej wykonania zgodnie ze zleceniem. Realizacja obowiązków określonych w zleceniu powinna nastąpić równocześnie z realizacją uprawnień lub nawet dopiero po realizacji uprawnień wynikających z decyzji. Związanie zlecenia z decyzją sprawia, że niewypełnienie zlecenia daje podstawę do uchylenia decyzji w trybie art. 162 § 2 k.p.a. Przepis ten zobowiązuje organ administracji państwowej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, do uchylenia decyzji, jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia pewnych czynności w określonym terminie. Podkreślenia wymaga, że w sytuacji, gdy określone obowiązki wynikają z przepisów prawa, to nawet w wypadku zamieszczenia w decyzji informacji o ich treści, nie uzasadnia zastosowania trybu określonego w art. 162 § 2 k.p.a. Trzeba wskazać, że z każdej decyzji ratalnej wynika prawo, a zarazem i obowiązek terminowego regulowania rat określonych co do wysokości decyzją ratalną. Wobec powyższego za całkowicie zbędne należało uznać zastrzeżenie dokonane przez organ wydający decyzję rozkładającą zobowiązanie na raty. Za przyjęciem, że dopełnienie pewnych czynności, o których mowa w art. 162 § 2 k.p.a., stanowi klauzulę dodatkową w decyzji administracyjnej, opowiedziano się w doktrynie (zob. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 701). Zgodnie z wyrażonym poglądem – realizacja obowiązków określonych w zleceniu powinna nastąpić równocześnie z realizacją uprawnień lub nawet dopiero po realizacji uprawnień wynikających z decyzji. Podkreślono, że związanie zlecenia z decyzją następuje na innych zasadach niż w przypadku warunku pozostającego w ścisłym związku z treścią i prawnym bytem decyzji. Z powyższych względów należy stwierdzić, że obowiązek uregulowania zobowiązania ratalnego w odpowiedniej kwocie i terminie nie stanowi dopełnienia określonych czynności, o którym mowa w art. 162 § 2 k.p.a., lecz jest treścią rozstrzygnięcia. Obowiązek wykonania decyzji z [...]r. polegał na wnoszeniu rat w terminach i wysokości określonych w tej decyzji. Wobec powyższego powołanie w pouczeniu decyzji treści art. 162 § 2 k.p.a., a tym samym wskazanie na konsekwencje wynikające z niedopełnienia określonych czynności w terminie, a za takie organy uznały niespłacenie raty kredytu, w żadnym przypadku nie może być traktowane jako zastrzeżenie dopełnienia określonych czynności w rozumieniu art. 162 § 2 k.p.a. Brak spłaty należności pieniężnej w kwotach i terminach określonych przedmiotową decyzją, nie dawał podstawy do zastosowania art. 162 § 2 k.p.a. również dlatego, że skutkiem niedopełnienia tych czynności stała się możliwość realizacji ich w drodze przymusowej w trybie egzekucji. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja Burmistrza Miasta i Gminy K. zostały wydane z naruszeniem art. 162 § 2 k.p.a. W decyzji o rozłożeniu na raty należności nie został bowiem zastrzeżony obowiązek dokonania określonych czynności, a w związku z tym nie było możliwe jej uchylenie na podstawie art. 162 § 2 k.p.a. Z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a., orzeczono, jak w sentencji wyroku.