IV SA/Gl 802/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.), Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant Specjalista Magdalena Nowacka-Brzeźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] nr [...] Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, działając na podstawie art. 1 i art. 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 570 ze zm.) oraz 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: Kpa) – po rozpatrzeniu sprawy z odwołania E.P. (dalej także strona, skarżąca) od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...]r. nr [...] w sprawie ustalenia miesięcznej opłaty za pobyt matki strony – B.M. w Domu Pomocy Społecznej [...] w K. (dalej DPS) w następującej wysokości: a) w miesiącu maju 2017 r. w wysokości 1.889,47 z!.; b) w miesiącu czerwcu 2017 r. w wysokości 1.415,51 zł.; c) w miesiącu lipcu 2017 r. w wysokości 1.467,59 zł.; d) w miesiącu sierpniu 2017 r. w wysokości 1.666,96 zł.; e) w miesiącu wrześniu 2017 r. w wysokości 1.817,97 zł.; 0 w miesiącu październiku 2017 r. w wysokości 1.401,80 zł.; g) od miesiąca listopada 2017 r. do miesiąca marca 2018 r. w wysokości 1.401,80 zł., co łącznie wynosi 7.009 zł.; h) od miesiąca kwietnia 2018 r. i za każdy kolejny miesiąc pobytu w wysokości 1.401,80 zł — decyzję pierwszoinstancyjną utrzymało w mocy. Argumentując rozstrzygnięcie organ odwoławczy przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń wskazując prawne regulacje przedmiotu, w których ramach, po zaakceptowaniu ustaleń dokonanych przez organ pierwszoinstancyjny, odnotował, że decyzją organu pierwszej instancji z dnia [...]r. nr [...] matka strony została skierowana do Domu Pomocy Społecznej na czas nieokreślony i na podstawie odrębnych decyzji administracyjnych ustalono jej odpłatność na poziomie 70% dochodu. Ponieważ jednak uzyskiwany dochód przez matkę strony nie pozwala na ponoszenie przez nią odpłatności odpowiadającej średniemu miesięcznemu kosztowi utrzymania w domu pomocy społecznej, w którym przebywa w dniu 17 maja 2017 r. wszczęto postępowanie wobec strony - córki mieszkanki DPS-u w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt jej matki w DPS-ie. W dniu 17 maja 2017 r. został przeprowadzony wywiad środowiskowy, w trakcie którego ustalono (na podstawie oświadczenia strony), że prowadzi ona wspólne gospodarstwo domowe z mężem. Strona prowadzi działalność gospodarczą a miesięczny dochód netto rodziny wynosi 3.400,00 zł. według oświadczenia strony. Zaznaczył przy tym, że strona stwierdziła, iż nie ma możliwości ponoszenia odpłatności za pobyt matki w DPS-ie. Podniosła, że prowadzi odrębne względem męża gospodarstwo domowe, jednak tego faktu, w ocenie organu, w żaden sposób nie wykazała, dlatego uznał że prowadzi ona z mężem wspólne gospodarstwo domowe. Dochód rodziny, na który składa się dochód strony z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej oraz dochód męża strony z tytułu wynagrodzenia za pracę przekracza 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, wynoszącego 1.542,00 zł. Ponieważ strona nie dołączyła do wywiadu zaświadczeń o dochodach osiągniętych w kwietniu 2018 r. z powodu trudności z uzyskaniem stosownych zaświadczeń, a strona do wywiadu dołączyła rozliczenia swoje i męża z Urzędem Skarbowym za 2016 r., organ I instancji na tej podstawie wyliczył dochód rodziny, podnosząc, że sytuacja dochodowa rodziny w bieżącym roku pozostaje bez zmian, strona prowadzi działalność gospodarczą, natomiast mąż pracuje na podstawie umowy o pracę. Na tej podstawie ustalono, że w kwietniu 2017 r. dochód rodziny wyniósł 4.973,74 zł, co na osobę w rodzinie wynosi 2.486,74 zł. W dalszych motywach wskazał, że z uwagi na to, iż dochód z wynagrodzenia za pracę męża strony jest zmienny w miesiącach od kwietnia 2017 r. do września 2017 r. opłata została ustalona z uwzględnieniem jego zmienności na poziomie różnicy pomiędzy dochodem rodziny a 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Począwszy od listopada 2017 r. opłata została ustalona na podstawie miesięcznego dochodu strony z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej oraz z uwagi na zmienność dochodu męża strony na podstawie najniższego uzyskanego przez niego wynagrodzenia za pracę. Pełny koszt utrzymania w domu pomocy społecznej wynosi 3.622,00 zł, mieszkanka domu ponosi opłatę w kwocie 1.070,61 zł, pozostałą opłatę w wysokości 2.551,39 zł zastępczo pokrywa gmina. Po wniesieniu przez stronę opłaty na poziomie ustalonym w decyzji, stronie pozostaje kwota dochodu na osobę w rodzinie nie niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Opłata została ustalona od maja 2017 r., tj. od miesiąca, w którym wszczęto postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej. Następnie zauważył, że zgodnie z art. 61 ust. 1-3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz.1769 z późn. zm., dalej także: ustawa lub ups) obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. 2. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70 % swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70 % tego dochodu; 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2: a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300 % kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300 % tego kryterium, b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie; 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2. 2a. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej mogą wnosić osoby niewymienione w ust. 2. 2b. W przypadku, o którym mowa w ust. 2a, gmina wnosi opłatę w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2a. 2c. W przypadku, o którym mowa w ust. 2a, art. 103 ust. 2 stosuje się odpowiednio. 3. W przypadku nie wywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1, 2 i 2a, z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków. Zaznaczył także, że zgodnie z art. 96 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej: 1. Obowiązek zwrotu wydatków poniesionych na świadczenia z pomocy społecznej spoczywa na: 1/ osobie i rodzinie korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej; 2/ spadkobiercy osoby, która korzystała ze świadczeń z pomocy społecznej - z masy spadkowej; 3/ małżonku, zstępnych przed wstępnymi osoby korzystającej ze świadczeń pomocy społecznej - jedynie w przypadku gdy nie dokonano zwrotu wydatków zgodnie z pkt 1 i 2/ w wysokości przewidzianej w decyzji dla osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń pomocy społecznej. 2. Wydatki na usługi, pomoc rzeczową, zasiłki na ekonomiczne usamodzielnienie, zasiłki okresowe i zasiłki celowe przyznane pod warunkiem zwrotu podlegają zwrotowi w całości lub części, jeżeli dochód na osobę w rodzinie osoby zobowiązanej do zwrotu wydatków przekracza kwotę kryterium dochodowego. 3. W przypadku pokrycia kosztów pogrzebu przez gminę poniesione wydatki podlegają zwrotowi z masy spadkowej, jeżeli po osobie zmarłej nie przysługuje zasiłek pogrzebowy. Rada gminy określa, w drodze uchwały, zasady zwrotu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, o których mowa w ust. 2, będących w zakresie zadań własnych. Następnie zacytował art. 104 ups, wskazując, że zgodnie z jego ust. 1 należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, z tytułu opłat określonych przepisami ustawy oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z kolei stosownie do jego ust. 2 - w przypadku posiadania uprawnień do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej kwoty nienależnie pobranych świadczeń pieniężnych podlegają potrąceniu z bieżących wypłat. Natomiast mocą jego ust. 3 - wysokość należności, o których mowa w ust. 1, podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej. Przenosząc te unormowania na grunt przedmiotowej sprawy stwierdził, że dochód w rodzinie strony przekracza 300% kryterium dochodowego dla gospodarstwa dwuosobowego, a zatem jest ona zobowiązana w świetle art. 61 ust. 2 ppkt. 2a ustawy o pomocy społecznej do ponoszenia odpłatności za pobyt jej matki w DPS-ie. W dalszej kolejności przypomniał, że członkowie rodziny w pierwszej kolejności płacą odpłatność na podstawie zawartej z gminą umowy, a dopiero gdy umowa nie zostanie zawarta, na podstawie decyzji administracyjnej ustalającej odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej. W przedmiotowej sprawie do zawarcia takiej umowy nie doszło, gdyż strona początkowo nie deklarowała żadnej kwoty na rzecz odpłatności za pobyt matki w DPS-ie, dopiero w odwołaniu zadeklarowała kwotę 100 zł miesięcznie, która w ocenie składu orzekającego jest zbyt niska, bacząc na miesięczną wysokość dochodu rodziny. Organ drugoinstancyjny wskazał, że na podstawie art. 64 pkt. 2 ups, osoby wnoszące opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej, można zwolnić, na ich wniosek, częściowo lub całkowicie z tej opłaty, w szczególności jeżeli: 1/wnoszą opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce; 2/ występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych; 3/ małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia; 4/ osoba obowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko, ust. 3, w związku z art. 61 ups. Wyjaśnił także, że z wykładni art. 64 ups wynika, że podane wyliczenie ma jedynie charakter przykładowy. Mając na uwadze, że uiszczanie opłat na dom pomocy społecznej stanowi dla osoby zobowiązanej obciążenie finansowe, głównym powodem zastosowania zwolnienia powinna być sytuacja materialna i rodzinna zobowiązanego, którą organy także z urzędu winny szczegółowo zbadać i uzasadnić. W przypadku wystąpienia szczególnych okoliczności związanych z sytuacją osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty, organ dokonuje oceny tych okoliczności zgodnie z wymaganiami art. 7 Kpa, tzn. mając na względzie nie tylko słuszny interes osoby wnioskującej o zwolnienie, ale także interes społeczny. Fakultatywność orzeczenia o zwolnieniu z odpłatności zależna jest od sytuacji materialnej i rodzinnej osób zobowiązanych do opłat. Powyższe oznacza, że organ nie jest ustawowo zobowiązany do zastosowania zwolnienia. Przypadki uprawniające do zwolnień zostały w przepisie wymienione jedynie przykładowo. Każdorazową decyzję dotyczącą zwolnienia organ winien uzasadnić w sposób pozwalający prześledzić tok rozumowania organu i poznać kryteria podjęcia danej decyzji. Rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia ma charakter uznaniowy, ale uprawnienie organu do wydania decyzji o takim charakterze nie zwalnia tegoż organu z obowiązku wszechstronnego zbadania materiału dowodowego i wydania decyzji o treści przekonującej zarówno pod względem prawnym jak i faktycznym. W przedmiotowej sprawie, na co zwrócił uwagę, sytuacja majątkowa w rodzinie strony jest dobra, a organ I instancji dokonał prawidłowej oceny tej sytuacji, natomiast ewentualne zaciągnięte kredyty i inne zobowiązania oraz wysokie opłaty związane z utrzymaniem gospodarstwa domowego nie mogą być uwzględnione ani przy rozpatrywaniu podstaw do zastosowania ulg w ponoszeniu odpłatności za pobyt rodzica w DPS-ie, ani przy ustalaniu wysokości tej opłaty. Odnosząc się do przywołanego przez stronę w odwołaniu twierdzenia o prowadzeniu względem męża odrębnego gospodarstwa domowego, oraz tego, że mąż nic dokłada się do utrzymania domu, ani gospodarstwa. Tym samym Kolegium stwierdziło, że wniosek organu I instancji o prowadzeniu przez wyżej wymienionych wspólnego gospodarstwa domowego jest prawidłowy, gdyż nic ma podstaw do potraktowania strony i jej męża jako odrębnie gospodarujących. Następnie zaakcentowało, że dzieci mają wobec swoich rodziców obowiązek alimentacyjny, wynika to z kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i ten obowiązek niewątpliwie ma pierwszeństwo przed innymi potrzebami rodziny. Organ drugoinstancyjny podniósł, że zdaje sobie sprawę z lego, iż rodzina może mieć trudności z wygospodarowaniem niezbędnych środków pieniężnych do wykonania zobowiązania alimentacyjnego wobec rodzica, jednakże te trudności stanowią jedynie przypadek zwykły, wynikający bezpośrednio z długotrwałego zaniechania realizacji ustawowego obowiązku alimentacji. Nie jest to jednakże przypadek szczególny (np. zdarzenie losowe, długotrwała choroba, czy niepełnosprawność), mogący być podstawą do odstąpienia od żądania kwoty opłaty za DPS. Poza tym, jak uznał, sprawa rozdysponowywania posiadanych środków finansowych, pochodzących czy to z kredytów, czy z wynagrodzeń za pracę jest w każdym przypadku kwestią ustalenia sobie pewnych priorytetów życiowych, a do tych bez wątpienia powinien należeć obowiązek alimentacyjny wobec rodziców. Skargę na powyższą decyzję wniosła strona — co do istoty — powtarzając argumenty zawarte w odwołaniu. Skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść decyzji tj. art. 138 § 1 pkt 1 Kpa poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy zachodziły podstawy do jej uchylenia przez to dalsze naruszenie poniżej wskazanych przepisów, przy aprobowaniu błędnych ustaleń organu I instancji: 2. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: a) art. 59 ust. 1 ups w zw. z art. 61 ust. 1, art. 61 ust. 2 i art. 61 ust. 3 ups poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji ustalającej obowiązek stronie do ponoszenia opłaty za pobyt jej matki w DPS-ie wstecz, tj. począwszy od maja 2017 r., w sytuacji gdy w/w decyzja wydawana na podstawie art. 59 ustawy o pomocy społecznej konkretyzuje obowiązek skarżącej przewidziany w art. 61 ustawy o pomocy społecznej i kształtuje ona obowiązek skarżącego wyłącznie na przyszłość, a nie wstecz, b) art. 61 ust. 1, art. 61 ust. 2 ups w zw. z art. 8 ust. 3 ups w zw. z § 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej poprzez ustalenie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej na podstawie dochodów skarżącej za okres po wydaniu decyzji o skierowaniu jej matki do DPS, w sytuacji gdy zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa podstawą ustalenia odpłatności za pobyt w DPS są dochody z miesiąca poprzedzającego wniosek o skierowanie do tej placówki, c) art. 61 ust. 1, art. 61 ust. 2 w zw. z art. 64 ups w zw. z art. 107 ups poprzez nieuwzględnienie sytuacji rodzinnej i majątkowej wszystkich osób zobowiązanych zgodnie z art. 61 ustawy o pomocy społecznej do ponoszenia opłat za pobyt matki strony w DPs-ie, d) art. 61 ust. 1 i art. 61 ust. 2 ups w zw. z art. 8 ust. 3 ups poprzez obciążenie strony opłatą za pobyt w domu pomocy społecznej od kwietnia 2018 r. i za każdy kolejny miesiąc w wysokości 1.401,80 zł miesięcznie przy braku uwzględnienia faktu, że skarżąca prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe i z uzyskiwanego dochodu płaci składkę ZUS oraz uiszcza podatki po odprowadzeniu których pozostaje jej do życia kwota ok 1460 zł, a w konsekwencji błędne ustalenia dochodu skarżącej; Formułując powyższe zarzuty wniosła o: 1. uchylenie decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji w części tj. w zakresie pkt 1a), b), c), d), e), f), g) i umorzenie postępowania w tym zakresie, 2. uchylenie decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji w części tj. w zakresie pkt 1h) i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, 3. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów procesu według norm przepisanych. Alternatywnie wniosła o: 1. uchylenie decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, 2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów procesu według norm przepisanych. Jednocześnie wniosła o wstrzymanie wykonania przez organ II instancji zaskarżonej decyzji do czasu jej uprawomocnienia się, albowiem jej wykonanie spowodowałoby niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody w sferze majątkowej skarżącej i trudne do odwrócenia skutki. Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi przedstawiono w jej uzasadnieniu, stanowiącym co do istoty ich rozwinięcie. Autor skargi wyeksponował, że organ w sposób nieuprawniony obciążył stronę opłatami za pobyt jej matki w DPS wstecz. Jej zdaniem organ działał wadliwie albowiem nie ustalił w sposób właściwy kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej matki strony. Brak jest bowiem w decyzji informacji o tym kogo organ zakwalifikował do grona osób zobowiązanych do ponoszenia opłat za pobyt w DPS. W tej sytuacji nie sposób, jej zdaniem, stwierdzić w jakim zakresie pozostałe osoby zostały obciążone opłatami i kto ewentualnie został zwolniony z obowiązku ponoszenia opłat lub zadeklarował dobrowolnie uiszczanie opłat. Wyeksponowała, że organ wydając przedmiotową decyzję winien zweryfikować sytuację majątkową samej umieszczonej w domu pomocy społecznej - która jeszcze przed umieszczeniem jej w DPS. W tym kontekście istotny jest fakt, że na krótko przed umieszczeniem jej w domu pomocy społecznej przekazała ona w drodze darowizny siostrze strony (drugiej córce) mieszkanie zlokalizowane w centrum K. o wartości rynkowej ok 200.000,00 zł. Zaznaczyła, że nie jest w stanie uiszczać opłat za pobyt jej matki w DPS w zakresie określonym w decyzji. Utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji spowoduje, iż nie będzie w stanie zaspokoić swoich podstawowych potrzeb bytowych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w objętym skargą orzeczeniu i powtarzając w pełni zawartą w nim argumentację. Wskazał przy tym, że nie zawiera ona wyjaśnień i argumentów mających wpływ na wynik przedmiotowego rozstrzygnięcia, a tym samym nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm., dalej: p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 p.u.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem jej art. 57 a. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak: NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA). Orzekanie – na podstawie art. 135 p.p.s.a. – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że w przypadku gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Obowiązkiem organów orzekających jest zatem kierowanie się w toku postępowania administracyjnego zasadami wynikającymi z przepisów prawa proceduralnego. Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygając w sprawie organ nie naruszył także przepisów prawa materialnego. W tym miejscu wskazać należy, iż stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji omawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięć zawartych w objętej skargą decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1508 ze zm., zwanej dalej tak jak dotychczas "ustawa" lub ups). Tym samym na wstępie rozważań wskazać należy, na art. 54 ust. 1 ustawy stanowiący, że jedną z form pomocy społecznej jest skierowanie i umieszczenie w domu pomocy społecznej osoby wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych. Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji wójt (burmistrz, prezydent miasta) gminy właściwej dla osoby kierowanej do domu pomocy społecznej (por. art. 59 ust. 1 ustawy). Jednocześnie w art. 61 ust. 1 ustawy określone zostały osoby zobowiązane do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Są nimi w kolejności: mieszkaniec domu pomocy społecznej, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. W art. 61 ust. 2 pkt 1-3 ustawy wskazano reguły, według których są ustalane opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, które powinny wnosić zobowiązane podmioty oraz granice swobody określania wysokości tych opłat. I tak, zgodnie z art. 61 ust. 2 ustawy, opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70 % swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70 % tego dochodu; 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2: a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300 % tego kryterium, b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie; 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2. Z powyższego wynika zatem, że pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny, a w pierwszej kolejności osobą zobowiązaną do uiszczania opłat jest mieszkaniec domu, który wnosi opłatę w wysokości 70% swojego dochodu. O ile zaś ta wpłata nie pokryje kosztu pobytu określonego przez burmistrza, prezydenta miasta, starostę lub marszałka województwa, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie, to ustawodawca wskazał kolejno zobowiązanych. W dalszej kolejności zobowiązanymi są zatem małżonek, a następnie zstępni przed wstępnymi. Przy czym osoby te ponoszą opłaty według zasad wskazanych w art. 61 ust. 2 pkt 1 i 2, czyli jeżeli ich dochód na osobę w rodzinie lub dochód osoby samotnie gospodarującej przekracza 300% kryterium dochodowego. Tym samym wysokość opłaty wyznacza różnica pomiędzy 300% kryterium dochodowego a uzyskanym dochodem. Zasada kolejności przyjęta w art. 61 ust. 1 ustawy oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej - na gminie, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Wnoszenie opłat nie obciąża równocześnie wszystkich zobowiązanych wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy, ale obowiązek ten przechodzi na nich w kolejności ustalonej w powołanym przepisie. Zastępczy charakter wnoszenia opłat przez gminę wynika z art. 61 ust. 3 ustawy, w myśl którego gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, wnosi opłaty zastępczo, jeżeli nie wywiązują się z tego osoby zobowiązane w pierwszej kolejności. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych w ten sposób wydatków Pogląd, że wynikające z art. 59 ust. 1 ustawy ustalenie opłaty w decyzji administracyjnej obejmuje obowiązek organu nie tylko określenia ogólnej kwoty opłaty miesięcznej, ale także osoby lub osób zobowiązanych do jej uiszczania prezentowany jest również w literaturze (zob. A. Prekurat Ustawa o pomocy społecznej z komentarzem, cyt. za W. Maciejko i P. Zaborniak Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, Warszawa 2008, s. 299). Powyższa koncepcja zaprezentowana została przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 czerwca 2010 r. o sygn. akt I OSK 204/10, jak również zaakceptowana była w kolejnych wyrokach tego Sądu z dnia 13 września 2013 r. o sygn. akt I OSK 2726/12 i z dnia 30 października 2012 r. o sygn. akt I OSK 653/12 (wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA). W wyrokach tych wyrażono pogląd, z którym utożsamia się skład orzekający, że obowiązek wnoszenia opłaty przez konkretną osobę, czy osoby spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy kreuje nie umowa, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 ustawy, lecz decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, przewidziana w art. 59 ust. 1 ustawy. Ponadto wskazania wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych reprezentowany jest aktualnie pogląd, że dla wydania decyzji zobowiązującej do zwrotu opłaty zastępczo wniesionej przez gminę za pobyt w DPS, należy najpierw wydać decyzję ustalającą opłatę na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy nie tylko dla mieszkańca, ale też dla członków rodziny zobowiązanych do współfinansowania. W wyroku z dnia 9 czerwca 2010 r. o sygn. akt I OSK 204/2010 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że obowiązek wnoszenia opłat przez osoby z kręgu podmiotów zobowiązanych kreuje decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty przewidziana w art. 59 ust. 1 ustawy. Stanowisko to potwierdził NSA także w wyroku z 30 października 2012 r. sygn. akt I OSK 653/2012 a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, który w uzasadnieniu wyroku z 5 czerwca 2014 r. o sygn. akt IV SA/Gl 877/13 opowiedział się za skonkretyzowaniem, w drodze wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy decyzji, podstawy ustalającej kwotę opłaty. Wydanie takiej decyzji jest warunkiem zgodnego z prawem zastosowania mechanizmu wnoszenia opłat zastępczych przez gminę. Stanowisko to w pełni podziela skład orzekający w niniejszej sprawie. W wyroku tym Sąd stwierdził, z czym nie można się nie zgodzić, że wynikający z mocy ustawy obowiązek ponoszenia opłaty za osobę przebywającą w domu pomocy społecznej, tak też jak obowiązek alimentacyjny ciążący z mocy prawa na określonych podmiotach, wymaga swego skonkretyzowania zarówno co do wysokości, jak i osoby nim obciążonej. Sąd zwrócił przy tym uwagę, że w art. 61 ust. 1 ustawy przedstawiono katalog podmiotów zobowiązanych. Nie oznacza to jednak, że wszystkie te osoby równolegle, z własnej woli, bez udziału właściwego organu, będą po pierwsze świadome swego obowiązku, a po drugie jego wysokości. Muszą zatem zostać wskazane, jako zobowiązane, a ich odpłatność, zgodnie z regułami określonymi w treści art. 61 ust. 2 ustawy, musi zostać ustalona albo w drodze umowy zaakceptowanej przez organ albo w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy przez właściwy organ administracji. Zatem obowiązek wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 ustawy, musi być skonkretyzowany i zindywidualizowany w stosunku do każdej z osób, które miałyby takie opłaty ponosić. Co do zasady konkretyzacja taka powinna nastąpić w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy. Przedstawiona powyżej dominująca linia orzecznicza sądów administracyjnych znalazła w całości odzwierciedlenie w podjętej na wniosek Prokuratora Generalnego uchwale NSA w składzie siedmiu sędziów z dnia 11 czerwca 2018 r. sygn. akt I OPS 7/17, w której sformułowano jednoznaczną tezę, a mianowicie: "Obowiązek wnoszenia, przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm.), opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby, a w konsekwencji wydanie decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 tej ustawy, wymaga uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania tego obowiązku począwszy od dnia jego powstania w stosunku do każdej ze zobowiązanych osób w decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 tej ustawy lub w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ustawy o pomocy społecznej". Przytoczona uchwała przesądziła kwestię prawnej formy, w jakiej materializuje się wskazanie osób zobowiązanych (innych niż mieszkaniec domu) do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej oraz ustalenie zakresu ich zobowiązań. Dopiero wówczas, gdy osoby zobowiązane nie regulują wymagalnej płatności, gmina powinna wystąpić o wydanie na podstawie art. 104 ust. 3 ustawy decyzji ustalającej wysokość należności z tytułu wydatków za pobyt w domu pomocy społecznej. Określenie bowiem należności zostało zastrzeżone dla decyzji wydawanych na podstawie art. 104 ust. 1 i 3 ustawy. Tymczasem ani z decyzji obu instancji, ani też z akt sprawy nie wynika jak kształtuje się krąg podmiotów zobowiązanych, poza stroną, ani też jak (czy w ogóle) ukształtowano ich obowiązek wynikający z powyższych unormowań. Z oświadczeń strony wynika natomiast, że do kręgu tego zalicza się poza nią także druga z córek pensjonariuszki domu, która nadto została przez nią najprawdopodobniej obdarowana, co z kolei wpływa na jej dochód, jednakże brak ustaleń w tym zakresie dalsze wywody czyni bezprzedmiotowym, hipotetycznymi, i jako wymykające się spod kontroli sądu nie poddają się jakiejkolwiek ocenie. Dodatkowo w aktach sprawy znajduje się dokumentacja dotycząca R.K., nie wiadomo przy tym jaki ma ona związek z tą sprawą. Jednakże mając na uwadze adres zamieszkania jej adresata widniejący na decyzji Wójta Gminy G. z [...]r., tożsamy z adresem strony nie można nie zauważyć, że jej mocą przyznano pomoc z formie zasiłku celowego w związku z orkanem Ksawery, okoliczności tej nie można pominąć. Skoro bowiem organ dołączył ten dokument do akt to winien poddać go ocenie i wnioskowaniu. Nadto trudno ocenić na podstawie materiałów zgromadzonych w aktach sprawy dlaczego organ uznał, że strona prowadzi wraz z mężem gospodarstwo domowe, zwłaszcza, gdy ona sama deklaruje i oświadcza, że prowadzi z małżonkiem odrębne gospodarstwa domowe. I jakkolwiek w tej kwestii nie jest jakby konsekwentna czego dowodzi z tej samej daty wywiad i jej oświadczenie, tj. 17 maja 2017 r., to jednakże tej sprzeczności organ na żadnym etapie nie wyjaśnił. Brak ustaleń odmiennych czy ujednoliconych w tym zakresie czyni uzasadnionym uznanie, że organy nie wykazały, by w niniejszej sprawie było inaczej. Zatem przedwczesne jest na tym etapie, przy tam zgromadzonym materiale dowodowym, ustosunkowanie się do sposobu wyliczenia dochodu przypadającego na członka rodziny strony. Podobnież organ nie pochylił się należycie na wnioskami strony. Organ jakby pominął, że w piśmie strony z dnia 9 kwietnia 2018 r. poza oświadczeniem o możności ponoszenia kosztów w wysokości 100 zł strona wskazuje na niemożność ponoszenia przez nią kosztów opłaty za pobyt jej matki w DPS-ie, wskazując na trudności rodzinne, życiowe i egzystencjalne. Podobnież nota bene jak oświadcza podczas wywiadu środowiskowego utrwalonego w kwestionariuszu z dnia 17 maja 2017 r. W sytuacji wątpliwości co do intencji strony i wywodzonych przez nią uprawnień organ zobowiązany był skonkretyzować wolę strony, zwłaszcza, że w sytuacji złożenia przez nią wniosku o zwolnienie jej częściowe lub całkowite z ponoszenia opłat za pobyt w DPS jest związany takim wnioskiem. Zgodnie z obowiązkami wynikającymi bezpośrednio z art. 6, 8 i 9 Kpa organ może poinformować stronę o prawie do modyfikacji wniosku, aby umożliwić jego akceptację. Jeżeli strona nie jest zainteresowana modyfikacją żądania, wówczas organ administracji powinien negatywnie ocenić jej wniosek. Jeżeli jednak, po otrzymaniu wezwania od organu, strona podejmie działania i zmodyfikuje złożony wniosek, wówczas organ może rozpatrzyć złożony przez nią wniosek po modyfikacji i przyznać np. częściowe zwolnienie z odpłatności za pobyt członka rodziny w DPS. Jednocześnie mając na uwadze zarzuty skargi co do czasowego zakreślenia obowiązku wnoszenia opłaty wskazania wymaga, że decyzja o ustaleniu opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej ma bez wątpienia charakter konstytutywny. Jednakże ustalenie wysokości opłaty nie jest tożsame z ustaleniem należności podlegającej zwrotowi. Dla ustalenia należności podlegającej zwrotowi, organ musi uwzględnić szereg okoliczności takich jak: wysokość opłat, które dana osoba była zobowiązana uiszczać, ustalić czy i w jakiej wysokości opłaty zostały uiszczone, zbadać czy osoba wnosząca opłatę nie została częściowo lub całkowicie zwolniona z tej opłaty. Kwota należności podlegającej zwrotowi nie musi być tożsama z kwotą opłat, które osoba zobowiązana miałaby ponosić. Równocześnie Sąd w tym zakresie odwoła się do przywoływanej powyżej uchwały NSA z dnia 11 czerwca 2018 r. sygn. akt I OPS 7/17, w której przyjęto, że o ile skonkretyzowanie i zindywidualizowanie ustawowego obowiązku, pozwoli na ustalenie osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty i wysokości tej opłaty, to samo zobowiązanie istnieje począwszy od dnia powstania tego obowiązku, czyli z dniem umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Stąd też wydanie decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i ust. 2 ustawy w celu ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może obejmować okres przed wydaniem decyzji, albowiem to decyzja konkretyzuje obowiązek powstający z mocy prawa z dniem zaistnienia takiego zdarzenia prawnego, jak umieszczenie osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Konstatując, powtórzenia wymaga, że konstytutywność czy deklaratoryjność decyzji nie przesądza o skutkach z niej wynikających. W judykaturze dominuje bowiem pogląd, że kwestia dotycząca tego, czy orzeczenie wywołuje skutek ex tunc, czy ex nunc zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy. Powyższa kwestia została szeroko zaprezentowana m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 221/16 i z dnia 13 października 2017 r. sygn. akt I OSK 2170/16. Na zakończenie Sąd zauważa, że w sytuacji w której kilka osób jest zobowiązanych do ponoszenia odpłatności (i to w różnym stopniu), niezależnie czy są one czy też nie są w stanie uzupełnić brakującej opłaty za pobyt pensjonariusza w DPS, nawet gdy część z nich byłaby już zwolniona od opłat, organ realizując zasadę legalizmu i budowania zaufania do organu prowadzić jedno postępowanie z udziałem wszystkich zobowiązanych, tak aby mogli się oni stać uczestnikami bądź jego stronami. Nie ulega bowiem wątpliwości, że każdy ze zobowiązanych ma taki sam obowiązek ponoszenia opłat, a różnicuje ich wyłącznie osiągane kryterium dochodowe. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.