IV SA/Gl 806/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska, Sędziowie Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2018 r. sprawy ze skargi B. M. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej postanawia odrzucić skargę. Przedmiotem skargi B. M. jest propozycja określająca warunki zatrudnienia. Skarżąca wniosła, by Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach potraktował powyższą propozycję jako czynność lub akt z art. 3 ust. 2 pkt 4 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.- dalej "p.p.s.a.") i uchylił tą czynność lub akt ewentualnie uznał, że jest ona decyzją administracyjną. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Pismem z dnia [...] r., działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1948 – dalej "ustawa wprowadzająca"), Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach (DIAS) złożył B.M. propozycję określającą warunki zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w Katowicach wskazując, że warunki te, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od 1 czerwca 2017 r. Propozycja została doręczona skarżącej dnia 29 maja 2017 r. Pismem z dnia [...] r. skarżąca wezwała DIAS do wydania decyzji administracyjnej w postaci propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej. Stwierdziła, że oczekiwała propozycji służby, która uwzględnia jej kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy. Oświadczyła, że brak wręczenia jej propozycji służby jest dyskryminacją ze względu na wiek i przynależność do związków zawodowych. W odpowiedzi z dnia 12 lipca 2017 r. DIAS odmówił wydania decyzji administracyjnej w postaci propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej wskazując, że propozycja zatrudnienia znajduje uzasadnienie w obowiązujących przepisach prawa w tym art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej i nie jest to decyzja administracyjna. DIAS podkreślił, że brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej zgodnie z wezwaniem skarżącej. W skardze z dnia 26 lipca 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach B.M. zaskarżyła złożoną jej propozycję pracy jako czynność lub akt z art. 3 ust. 2 pkt 4 p.p.s.a zarzucając jej nieważność i bezprawność oraz niekonstytucyjność zaskarżonego aktu /czynności poprzez niezgodność z art. 3, art. 7 i art. 32 ust. 1, a także art. 60 Konstytucji RP. Podniosła, że właściwe zastosowanie art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej winno prowadzić do przedłożenia skarżącej propozycji służby. Wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu lub czynności. Wniosła również, by w przypadku gdyby Sąd nie uzna propozycji jako aktu lub czynności uznał ewentualnie, że jest to decyzja administracyjna. W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła okoliczności faktyczne sprawy oraz wskazała, że zaproponowane przez organ nowe warunki zatrudnienia należy zakwalifikować w pierwszej kolejności jako akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ponadto zarzuciła, że złożenie jej propozycji pracy nie powinno mieć miejsca ze względu na brzmienie art. 165 ust 3 i art. 170 ust. 1 ustawy wprowadzającej, bowiem organ winien był złożyć wszystkim pracownikom propozycję pracy, a wszystkim funkcjonariuszom propozycję służby. W opinii skarżącego jeżeli propozycja pracy nie jest decyzją administracyjną (jak uznał organ), to musi mieć inną prawnie dopuszczalną do zaskarżenia formułę prawną. Wobec tego zaś, że dotyczyła ona funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej pełniącego służbę na podstawie mianowania i że wydał ją organ administracji publicznej, to sprawę należało poddać kontroli sądu administracyjnego. Zaskarżone pismo, zdaniem skarżącego, spełnia określone w literaturze przedmiotu przesłanki, uznania go za akt lub czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 – 3 p.p.s.a., tj. nie jest decyzją administracyjna to jest to inny akt lub czynność podlegająca zaskarżeniu w trybie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak w sprawie właściwości sądu administracyjnego, a z ostrożności procesowej o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi DIAS zauważył, że jakkolwiek skarżąca wskazała na naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji RP to nie precyzuje na czym miałoby polegać naruszenie wskazanych tam zasad. Uznał za błędny zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji RP bowiem wszystkie osoby, którym wyznaczono miejsce pracy w komórkach IAS w Katowicach potraktowano jednolicie. DIAS uznał także za niezasadny zarzut naruszenia art. 60 Konstytucji RP podkreślając, że skarżąca uzyskała dostęp do służby publicznej i pełni w tej służbie rolę. Zauważył dalej, że zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych tam wskazanych autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji, jaka składana jest pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki. Wyraz "odpowiednio" porządkuje kwestię kto, komu składa propozycję, natomiast nie normuje kwestii jakiego rodzaju propozycja ma być złożona. Wobec odniesienia się przez skarżącą do art. 170 ust. 1 ustawy wprowadzającej stwierdził, że nie wynika z jego treści zasada, iż funkcjonariusze winni otrzymać propozycję służby, a pracownicy propozycję pracy. DIAS stwierdził, że nie naruszył przepisów proceduralnych zawartych w ustawie wprowadzającej. Wskazał na niedopuszczalność drogi sądowej w rozpatrywanej sprawie. Zauważył również, że ze względu na brzmienie art. 3 § 3 pkt 2 k.p.a. zasada domniemania załatwiania sprawy w formie decyzji administracyjnej nie znajduje zastosowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Przed dokonaniem oceny merytorycznej zasadności skargi Sąd z urzędu bada w pierwszej kolejności jej dopuszczalność. W tym zakresie ustalić bowiem należy, czy nie zachodzi jedna z przesłanek odrzucenia skargi, wymienionych w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, dalej "p.p.s.a."). Mając na uwadze przedmiot oraz istotę sporu w niniejszej sprawie wskazać należy, że normy kształtujące podstawy systemu sądownictwa zawarte w Konstytucji RP zakładają określenie właściwości sądów administracyjnych przez ustawodawcę w sposób pozytywny. Zgodnie bowiem z art. 177 Konstytucji RP, sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie (art. 184). W myśl art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (...); 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2015r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016r., poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; (...). Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3). Ponadto, zgodnie z art. 5 p.p.s.a., sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach między innymi: wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi (pkt 2); odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba, że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa (pkt 3). W niniejszej sprawie skarga została wniesiona na pismo, w którym Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach, powołując się na art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1948 – dalej "ustawa wprowadzająca"), przedstawił propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Katowicach. Skarżącej zaproponowano w szczególności umowę o pracę na czas nieokreślony na stanowisku eksperta skarbowego, informując, że zaproponowane warunki zatrudnienia, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od 1 czerwca 2017 r. Pismo doręczono 29 maja 2017 r. Zgodnie z art. 165 ust. 1 ustawy wprowadzającej, pracownicy zatrudnieni w izbach skarbowych stają się, z zastrzeżeniem art. 170, pracownikami zatrudnionymi w izbach administracji skarbowej i zachowują ciągłość pracy. W art. 165 ust. 7 ustawy ustawodawca wskazał, że Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Zgodnie z art. 169 ust. 4 ustawy wprowadzającej, propozycja pełnienia służby w Służbie Skarbowo-Celnej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, od której w terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do postępowań w tych sprawach stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (ust. 6), a od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego (ust. 7). Jak wynika z kolei z art. 170 ust. 1 ustawy wprowadzającej, stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt, 3 i 6, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6, wygasają: (1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; (2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenia o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. W art. 170 ust. 2 ustawy wprowadzającej przewidziano, że pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenia o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Z kolei w art. 170 ust. 3 ustawy wprowadzającej wskazano, że w przypadku, o którym mowa w art. 170 ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Zgodnie z art. 171 ust. 1 ustawy wprowadzającej w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy: 1. stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, 2. stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej – przekształca się odpowiednio w stosunek pracy albo służby w Służbie Celno-Skarbowej odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, mianowania do służby przygotowawczej albo służby stałej. Analiza powyższych oraz dalszych przepisów ustawy wprowadzającej, jak również ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. 2016. poz. 1947, dalej "ustawa KAS") prowadzi do wniosku, że ustawodawca uregulował w sposób kompleksowy kwestie reorganizacji i połączenia administracji skarbowej i celnej oraz związane z tym tryby i konsekwencje przekształceń organizacyjnych, w tym dla stosunków służbowych i zatrudnienia. W przytoczonych przepisach przewidziano również wygaśnięcie dotychczasowych stosunków zatrudnienia z mocy samego prawa w dniu 31 sierpnia 2017 r. Ponadto, ustawodawca zadecydował również o trybie przekształcenia dotychczasowych stosunków pracy oraz stosunków służbowych w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia lub pełnienia służby. Przepisy ustawy wprowadzającej określają również wprost, w jakich sytuacjach i na jakie formy działania kierowników jednostek organizacyjnych przysługuje skarga do sądu administracyjnego, a przepisów w tym zakresie nie można interpretować rozszerzająco. Zwrócić należy w tym zakresie uwagę na przywołany już art. 169 ustawy wprowadzającej. Z kolei w art. 276 ust. 1 ustawy KAS ustawodawca wskazał, że w przypadku wydania decyzji o przeniesieniu, powierzenia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na inne stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS bądź zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej (ust. 2). Do postępowań w tych sprawach stosuje się przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (ust. 5). W art. 276 ust. 6 ustawy KAS ustawodawca wprost zastrzegł, że od decyzji wydanej w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy lub wydanej w wyniku odwołania przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zgodnie natomiast z przepisem art. 277 ustawy KAS, spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 276 ust. 1 rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Wobec powyższego podkreślenia wymaga, że spory wynikłe na tle stosunków zatrudnienia, także ze stosunku służbowego, podlegają kognicji sądu administracyjnego tylko w zakresie wyraźnie przewidzianym przez ustawodawcę. Dotyczy to przede wszystkim przypadków kształtowania tego stosunku prawnego za pomocą decyzji administracyjnych. W pozostałym zakresie właściwy jest natomiast sąd powszechny, sąd ten w sprawie z uwagi na art. 1991 k.p.c., nie będzie mógł odrzucić pozwu z uwagi na niewłaściwość. Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że stan faktyczny nie pokrywa się z hipotezą przepisu art. 169 ustawy wprowadzającej, gdyż skarżąca pismem z [...] r. jako funkcjonariusz celny otrzymała propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej, a nie propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Na gruncie ustawy wprowadzającej przepisy nie przewidują dla takiej propozycji zatrudnienia formy decyzji, jak również nie jest przewidziany tryb odwoławczy i skarga do sądu administracyjnego – w sytuacji, gdy propozycja zatrudnienia została przyjęta. Wyjaśnić należy, że jest możliwa sytuacja, w której dane pismo organu nosi wszelkie cechy decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 104 § 1 k.p.a. (por. uzasadnienie uchwały NSA z 28 maja 2001 r., OPK 8/01, ONSA 2001/4/157). Warunkiem takiego zakwalifikowania pisma jest rozstrzygnięcie tym pismem przez organ administracji publicznej o prawach lub obowiązkach adresata pisma, wynikających z norm prawa administracyjnego (co do zasady materialnego prawa administracyjnego). Za decyzję uznaje się jednostronne rozstrzygnięcie organu o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawnej dla jednostki, podejmowane w sferze stosunków zewnętrznych, poza systemem organów i podległych im jednostek (por. uchwała NSA z 12 października 1998 r., OPS 6/98, ONSA 1999/1/3). Chodzi więc o indywidualną sprawę administracyjną, w rozumieniu art. 1 § 1 k.p.a. oraz załatwienie tej sprawy co do istoty (art. 104 § 1 k.p.a.). Objęta skargą propozycja warunków zatrudnienia omówionych wyżej cech nie posiada, w szczególności znaczenie ma okoliczność, że propozycja została przedstawiona w ramach wewnętrznych stosunków służbowych i pozostawiała zakres uznania co do jej przyjęcia bądź odrzucenia, ze skutkami opisanymi w ustawie wprowadzającej.. Te istotne cechy zaskarżonej propozycji warunków zatrudnienia przesądzają o niezakwalifikowaniu jej również do czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podlegających kontroli sądu administracyjnego z przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Czynność tego rodzaju musi mieć charakter zewnętrzny, tj. musi być skierowana do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność (por. wyrok NSA z 4 lutego 1998 r., II SA 1367/97, ONSA 1998, nr 4, poz. 139; postanowienia NSA: z 15 grudnia 2010 r., II GSK 8/10, LEX nr 742932, i z 16.12.2013 r., II FSK 2968/13, LEX nr 1452500). W postanowieniu z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 826/17 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał także, iż przedmiotowa propozycja nie ma charakteru władczego (choć jest oświadczeniem woli), albowiem jej skutki prawne uzależnione są od woli adresata propozycji. Przy tym odnotować należy, że sama sprawa związana z przedstawioną propozycją pozostaje sprawą wewnętrzną z zakresu podległości służbowej, wobec czego wyłączona jest spod kontroli sądowoadministracyjnej w myśl art. 5 pkt. 2 p.p.s.a. Stosownie do powołanego przepisu, sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. W analizowanym przypadku organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. Propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi jedynie ofertę będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia. Sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, sama przez się nie zmienia dotychczasowej sytuacji. Sytuacja ta ulegnie zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez funkcjonariusza stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji. Tym samym propozycja, o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, nie stanowi czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co oznacza, że skarga funkcjonariusza celnego na propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia jest niedopuszczalna. Na marginesie stwierdzić należy, iż przyjmując nawet hipotetycznie, że zaskarżone pismo, zawierające propozycję zatrudnienia funkcjonariusza, stanowi formę działania kierownika jednostki organizacyjnej KAS, która zgodnie z przepisami prawa nastąpić winna w formie decyzji, od której przysługiwałby środek odwoławczy (wniosek o ponowne rozpatrzenie prawy lub odwołanie), wówczas prawo skargi do sadu administracyjnego przysługiwałoby wobec rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w takiej sprawie w drugiej instancji, a nie na rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W tym stanie rzeczy, skargę należało odrzucić ze względu na brak w sprawie kognicji sądu administracyjnego, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.