IV SA/Gl 818/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Walentek Asesor WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant Referent – stażysta Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2007r. sprawy ze skargi Spółki A w Ś. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę Decyzją Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. z dnia [...] Nr [...] działającego na podstawie art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 z późn. zm.) stwierdzono u J.J. chorobę zawodową w postaci [...] wywołanej sposobem wykonywania pracy ([...]), wymienioną w poz. [...] wykazu chorób zawodowych zawartego w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawie zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115). Decyzja powyższa zapadła na podstawie orzeczenia lekarskiego wydanego przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy Poradnia Chorób Zawodowych w S. rozpoznający u J.J. chorobę zawodową pod postacią [...] pochodzenia zawodowego. W orzeczeniu tym wskazano, iż wzięte zostały pod uwagę wyniki badania podmiotowego, przedmiotowego, konsultację [...], wyniki badania [...], analizę dostarczonej dokumentacji medycznej oraz opis wykonywania przez badaną pracę. Opis ten wskazywać miał na wykonywanie pracy charakteryzującej się dużą [...]. Pracodawca J.J., Spółka A złożył od decyzji organu inspekcji sanitarnej I instancji odwołanie zarzucając naruszenie § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawie zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115). Wskazał, iż J.J. pracowała na stanowisku szkodliwym dla zdrowia wyłącznie do [...], a następnie przebywała na [...] i [...]. Po powrocie do pracy oddelegowana została do działu [...], gdzie wykonywała czynności [...] nie mające związku z narażeniem zawodowym. Odwołujący podniósł, iż zgłoszenie choroby nie nastąpiło zatem w okresie, o którym mowa w § 2 ust. 2 rozporządzenia z dnia 30 lipca 2002 r. Dodatkowo wspomniano w odwołaniu, iż organ inspekcji sanitarnej nie uwzględnił przyczyn [...] J.J. Wskutek wniesionego odwołania dokonano przesłuchania J.J., w ramach którego złożyła ona oświadczenie zaprzeczając, by jej choroba miała jakikolwiek związek z [...]. Oświadczyła również, iż już od [...] występowały u niej objawy [...]. Wskazania zawarte w orzeczeniu lekarza [...] prowadzącego jej leczenie spowodowały przesunięcie jej w [...] do pracy związanej ze [...], nadal jednak pozostaje zatrudniona na stanowisku [...]. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. w związku z wszczęciem postępowania odwoławczego wystąpił do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. o przeprowadzenie badania J.J. i wydanie stosownego orzeczenia. Placówka orzecznicza II stopnia uznała za słuszne potwierdzić u J.J. chorobę zawodową w postaci [...] wywołanej sposobem wykonywania pracy zwracając uwagę, iż całokształt obrazu klinicznego zobiektywizowany specjalistycznymi ocenami – [...] i [...], popartymi rezultatami kolejno wykonanych badań uzasadnia takie rozpoznanie. Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. podniósł, iż w rozwoju tego schorzenia znaczącą rolę odegrał sposób wykonywania pracy na stanowisku [...], związany z [...]. W konsekwencji uzyskanego orzeczenia lekarskiego organ odwoławczy, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. decyzją z dnia [...] Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie I instancji w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia powołano się na wyniki dochodzenia epidemiologicznego pozwalające na przyjęcie, iż J.J. pracowała w warunkach stwarzających ryzyko powstania stwierdzonej u niej choroby zawodowej. Powołano się także na orzeczenia lekarskie wydane przez lekarzy specjalistów kompetentnych placówek diagnostycznych I i II szczebla, kwalifikujące rozpoznane u J.J. schorzenie jako chorobę zawodową. Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ inspekcji sanitarnej wskazał, iż dla uznania danej choroby za zawodową wystarczy samo stwierdzenie istnienia warunków narażających na powstanie choroby, nie jest natomiast konieczne udowodnienie, że w danym wypadku warunki takie ją spowodowały. Podkreślono także, iż zakres rozpoznania sprawy o stwierdzenie choroby zawodowej został szczegółowo uregulowany w powołanym jako podstawa prawna rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawie zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115) i w rozpoznawanej sprawie został zachowany. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pracodawca, tak jak w odwołaniu, zakwestionował słuszność zaskarżonej decyzji w aspekcie § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. Jego zdaniem narażenie zawodowe J.J. ustało w [...], a jej wniosek o stwierdzenie choroby zawodowej wpłynął dopiero w [...], zatem upłynął już wtedy wymagany w treści cyt. przepisu § 2 ust. 2 okres do zgłoszenia choroby zawodowej. Ponad powyższe, w opinii skarżącego, schorzenie występujące u J.J. wywołane mogło być pracą w domu ewentualnie nie zgłoszonym wypadkiem poza terenem zakładu, względnie indywidualną nadwrażliwością na tego rodzaju schorzenia. U innych bowiem pracownic wykonujących taką samą pracę schorzenie w postaci [...] nie wystąpiło, a przez około [...] lat produkcji [...] jest to pierwszy przypadek powoływania się na takie schorzenie. Skarżący poddał również w wątpliwość, by rodzaj pracy wykonywanej przez J.J. mógł wywołać u niej rozpoznaną przez lekarzy chorobę. [...], co należało do obowiązków [...], w opinii pracodawcy było czynnością łatwą, gdyż [...] bez trudu. W odpowiedzi na skargę Państwowy Inspektor Sanitarny w K. wniósł o jej oddalenie argumentując swoje stanowisko jak w toku postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co oznacza konieczność zbadania, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Oceny tej Sąd dokonuje na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organ w toku postępowania administracyjnego. Należy także podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oaz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Kontrolując zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem, Sąd przeto obowiązany był wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie przeprowadzona kontrola sądowoadministracyjna takich naruszeń prawa nie wykazała. Stosownie do § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115) zwanego dalej rozporządzeniem, chorobą zawodową jest choroba ujęta w wykazie, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanym "narażeniem zawodowym". Właściwymi do orzekania o rozpoznaniu choroby, która figuruje w wykazie chorób zawodowych lub o braku podstaw do jej rozpoznania są jednostki orzecznicze wymienione w § 5 rozporządzenia. Zgodnie z § 6 ust. 1 oraz § 2 ust. 3 pkt 4 przywoływanego rozporządzenia orzeczenie lekarskie wydaje się na podstawie przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika oraz oceny narażenia zawodowego. Jeżeli przeto orzeczenia lekarskie rozpoznają chorobę zawodową, a dochodzenie epidemiologiczne wykazuje, iż czynniki szkodliwe występowały w środowisku pracy, przesłanki wymagane do stwierdzenia choroby zawodowej należy uznać za spełnione. Taka ocena, będąca w istocie oceną prawną należy do kompetencji organów Inspekcji Sanitarnej – Powiatowego i Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego i dokonywana jest przy uwzględnieniu podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Organy inspekcji sanitarnej zobligowane są zatem przy rozstrzyganiu sprawy uwzględniać również treść art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. i zgodnie z zawartymi w tych normach prawnych wskazaniami dokonać oceny przeprowadzonego dochodzenia epidemiologicznego oraz rozpoznania medycznego. Przenosząc swoje rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, iż postępowanie organu zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji odbyło się przy uwzględnieniu reguł wyznaczonych zarówno przepisami postępowania administracyjnego jak i przepisami cytowanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów. Organy inspekcji sanitarnej dokonały ustaleń w oparciu o wymagane prawem dowody (dochodzenie epidemiologiczne i orzeczenia lekarskie), a ocenę zebranego materiału uzasadniły w sposób rzetelny i przekonywujący. Odmienny pogląd co do etiologii choroby występującej u J.J. prezentowany przez skarżącego nie może zostać w powyższej sytuacji uwzględniony. Jak wynika z brzmienia § 2 rozporządzenia, wystąpienie szkodliwych czynników w środowisku nie musi być zawinione przez pracodawcę i nie musi wynikać z przekroczenia dopuszczalnych norm. Wystarczy wystąpienie w środowisku pracy czynnika, który jest szkodliwy tylko dla jednego pracownika, z uwagi na jego osobniczą wrażliwość. Nie jest również warunkiem koniecznym, aby powodujące chorobę czynniki występowały tylko w środowisku pracy i poza pracą kontakt z nimi był niemożliwy. Wskazywanie zatem, iż w życiu codziennym J.J. mogła ewentualnie wykonywać czynności związane z [...] nie ma istotnego znaczenia dla oceny sprawy. Podkreślić należy, iż skarżący nie wskazał w tym wypadku żadnych konkretów, a jego twierdzenia miały charakter hipotetycznych rozważań. Ustawodawca nakazał natomiast w treści wskazanego wyżej § 2 rozporządzenia ustalić w sposób bezsporny lub z wysokim prawdopodobieństwem, iż w konkretnym, ocenianym przypadku, występujące w środowisku pracy szkodliwie czynniki wywołały chorobę ujętą w wykazie chorób zawodowych. To wysokie prawdopodobieństwo wywołania u J.J. schorzenia czynnikami występującymi w środowisku pracy zostało w opinii Sądu należycie wykazane. Przechodząc natomiast do oceny słuszności drugiego zarzutu podnoszonego przez skarżącego, a to zarzutu naruszenia przepisu § 2 ust. 2 rozporządzenia przez stwierdzenie u J.J. choroby zawodowej, mimo, iż wniosek w tej sprawie został złożony przez pracownika po upływie okresów przewidzianych do zgłoszenia chorób zawodowych, na wstępie tych rozważań Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, iż za kryterium kontroli aktów administracji publicznej przez sądy administracyjne należy uznać prawo materialne niesprzeczne z Konstytucją odnośnie przepisów rangi ustawowej lub ustawami odnośnie przepisów rangi podustawowej. Zgodnie z treścią art. 178 ust. 1 Konstytucji RP sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Oznacza to, iż w przypadku wątpliwości co do zgodności z Konstytucją zastosowanego przez organy administracji przepisu prawa materialnego sąd administracyjny nie może odmówić zastosowania budzącego wątpliwości przepisu ustawy lecz może zwrócić się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. Odmienne kompetencje natomiast przysługują sądom w przypadku uznania za niezgodne z ustawą lub Konstytucją rozwiązanie prawne znajdujące miejsce w przepisach wykonawczych do tej ustawy. W takim bowiem wypadku sąd administracyjny może skorzystać z uprawnienia nadanego cyt. przepisem art. 178 ust. 1 Konstytucji, a także przepisem art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) i odmówić zastosowania w sprawie aktu rangi podustawowej. Niewątpliwie każde rozporządzenie wydawane jest na podstawie ustawy i w celu jej wykonania, co oznacza, że winno być ono oparte na wyraźnym (a więc nie na domniemanym czy będącym wynikiem wykładni celowościowej), szczegółowym upoważnieniu i w zakresie w tym upoważnieniu określonym. Prócz niesprzeczności z normami konstytucyjnymi ani z żadnymi obowiązującymi ustawami, które w sposób bezpośredni lub pośredni regulują materię będącą jego przedmiotem. Co najistotniejsze – brak stanowiska ustawodawcy w jakiejś sprawie musi być interpretowany jako nieudzielenie w danym zakresie kompetencji normodawczej której nie można domniemywać (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 22 marca 2007 r. sygn. U. 1/07 publ. OTK-A 2007/3/29). Trybunał Konstytucyjny podkreślał także, że zasada legalizmu wymaga, aby ustalenie zakresu kompetencji i trybu funkcjonowania organów państwa, a także zasad odpowiedzialności funkcjonariuszy państwa za działania wobec obywateli, następowało wyłącznie w drodze ustawowej, co oznacza, że nie można przypisywać organowi państwowemu kompetencji, niemających wyraźnego oparcia w normach rangi ustawowej. Z powyższego wynika, że wzajemne relacje pomiędzy ustawą a rozporządzeniem oparte są zawsze na założeniu, że akt wykonawczy konkretyzuje przepisy ustawy. Wydany może być tylko w zakresie określonym w upoważnieniu, w jego granicach i w celu wykonania ustawy w zgodzie z normami konstytucyjnymi, a także z wszystkimi obowiązującymi ustawami. Z art. 92 Konstytucji wynika, że ustrojodawca miał wolę pełnego, podmiotowego i przedmiotowego określenia zakresu prawodawstwa podustawowego i w tym celu nałożony został na ustawodawcę zwykłego obowiązek precyzyjnego i szczegółowego sformułowania zakresu delegacji, a przez to także obowiązek organów upoważnionych do jej wykonania. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny odniósł się do treści delegacji stanowiącej upoważnienie dla rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach. Delegację tę stanowi art. 237 § 1 pkt 2 i 3 k.p. zgodnie z brzmieniem którego Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia wykaz chorób zawodowych i szczegółowe zasady postępowania dotyczące zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmioty właściwe w tych sprawach. Zawarta w § 2 ust. 2 rozporządzenia regulacja nakazująca, by zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej oraz jej rozpoznanie nastąpiło u pracownika lub byłego pracownika, zwanego dalej "pracownikiem", w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym lub po zakończeniu pracy w takim narażeniu, nie później jednak niż w okresie, który został określony w wykazie chorób zawodowych, mieści się w opinii Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w zakresie delegacji ustawowej sprecyzowanej jako zasady postępowania dotyczące zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych. Zauważa się natomiast, iż wykaz chorób zawodowych stanowiący załącznik do rozporządzenia, a konkretnie jego kolumna druga, w sposób odrębny kreuje okres, o którym mowa w § 2 ust. 2 rozporządzenia uznając go za okres w jakim wystąpić mają udokumentowane objawy choroby. Bezspornie takie unormowanie wykracza poza upoważnienie zawarte w delegacji i stanowi oczywiste naruszenie określonej konstytucyjnie hierarchii źródeł prawa (por. stanowisko przedstawione w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1614/06, gdzie stwierdza się, iż regulacja zawarte w załączniku do rozporządzenia w formie tabelarycznej, w jego, kolumnie drugiej została wydana mimo braku upoważnienia ustawowego i wbrew dyspozycji przepisu § 2 ust. 2 rozporządzenia, co stanowi o braku zgodności w tym zakresie postanowień załącznika do rozporządzenia z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP). Nakazuje to Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu rozpoznanie zarzutu skargi z pominięciem, jako wydanego bez upoważnienia ustawowego, uregulowania prawnego odnośnie okresu, w jakim po zakończeniu pracy w narażeniu winno nastąpić zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej i jej rozpoznanie. Ocena czy strona zachowała termin do złożenia wniosku o stwierdzenie choroby zawodowej, do chwili ponownej regulacji prawnej w tym zakresie nie jest bowiem możliwa. Oceniając w pozostałej mierze postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji, Sąd uznał, iż jest ono zgodne z przepisami prawa zawartymi w kodeksie postępowania administracyjnego, jak również przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. nr 132, poz. 1115). Zastrzeżenia Sądu wzbudziło zwrócenie się do organu odwoławczego z wnioskiem o wykonanie badań lekarskich i wydanie orzeczenia lekarskiego przez Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego. Wskazać bowiem należy, w świetle § 8 ust. 2 rozporządzenia, że jeżeli właściwy państwowy inspektor sanitarny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy jest niewystarczający do wydania decyzji, może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, uzupełnienia orzeczenia lub wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia wyłącznie o dodatkową konsultację oraz podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia materiału dowodowego. Przepis ten nie uprawnia, bez wniosku pracownika, o którym mowa w treści § 7 rozporządzenia, do żądania ponownego badania pracownika przez placówkę medyczną II stopnia. Sąd stwierdza jednakże, iż zauważone naruszenie prawa nie ma wpływu na merytoryczne orzeczenie w tej sprawie, a zatem nie może stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. SW