IV SA/Gl 819/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant st. sekretarz sądowy Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2010 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. odmówił stwierdzenia u J.S. choroby zawodowej - obustronny trwały odbiorczy ubytek słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowany hałasem, wyrażony podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2 i 3 kHz wym. w poz. 21 wykazu chorób zawodowych zawartego w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 105 poz. 869). W uzasadnieniu wskazał, że decyzję wydano w oparciu o postępowanie wyjaśniające oraz orzeczenia lekarskie Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S.( w skrócie WOMP) z dnia [...] r. nr [...] i Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. (w skrócie IMPiZŚ) z dnia [...] r. nr [...] i z dnia [...] r. nr [...]. Podkreślił, że wobec ustania narażenia na hałas w roku [...] w myśl aktualnych przepisów nie można przyjąć zawodowej etiologii niedosłuchu. Odwołanie od tej decyzji złożył J. S. uważając, iż "według dostarczonych diagramów, które były wykonywane na starej aparaturze wynika, że stan jego słuchu był zły". Wskazał na trudności jakie napotyka w codziennym funkcjonowaniu w związku z chorobą słuchu. Decyzją z dnia [...] r. [...] wydaną na podstawie: art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późniejszymi zmianami), art. 235¹ ustawy z dnia 26.06.1974 Kodeks pracy (Dz.U. z 1998 Nr 21, poz. 94, z późno zm.) oraz § 8 i § 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 105 poz. 869) Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. orzekł utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję w całości. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 03 lipca 2009r. weszło w życie nowe rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r.w sprawie chorób zawodowych. Na mocy § 11 ust. 1 tego rozporządzenia do postępowań w sprawie zgłaszania podejrzenia, rozpoznania i stwierdzenia chorób zawodowych, wszczętych i niezakończonych stosuje się przepisy tego rozporządzenia, z tym że czynności dokonane w toku wszczętych postępowań pozostają skuteczne. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. podniósł, że dla stwierdzenia choroby zawodowej niezbędnym jest orzeczenie przez kompetentną placówkę diagnostyczną służby zdrowia istnienia występującego schorzenia jako choroby -zakwalifikowanej przez orzeczników do odpowiedniej pozycji wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów oraz wykazanie związku przyczynowego między środowiskiem pracy a rozpoznaną chorobą tj. wykazanie, że narażenie na czynnik szkodliwy, który wywołał rozpoznane schorzenie miało miejsce w czasie i miejscu pracy w związku z wykonywanym zawodem. Podkreślił, że przeprowadzone w sprawie dochodzenie epidemiologiczne wykazało, że J. S. pracował w latach 1958-1961 oraz 1976-1989 w Przedsiębiorstwie A w B.(obecnie A S.A. w B.) jako [...], 1962-1965 C w M.(zakład zlikwidowany) jako [...], 1965- 1969 w Zakładach D w M. (następca prawny: D’ S.A. w B.) jako [...], 1969- 1976 w E w K. jako [...], gdzie był eksponowany na hałas. Stąd też uznano, że J. S. w latach 1958-1989 pracował w warunkach stwarzających potencjalne ryzyko powstania przewlekłego urazu akustycznego. Wskazano, iż J.S. był badany w Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S. (orzeczenie lekarskie z dnia [...]r. nr [...]), gdzie lekarze specjaliści -na podstawie przeprowadzonej diagnostyki audiologicznej, w oparciu o analizę dokumentacji lekarskiej oraz biorąc pod uwagę fakt ustania narażenia zawodowego na hałas w 1989 (od 1989 w/wym. przebywa na emeryturze) roku tj. 19 lat temu -nie znaleźli podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu. Następnie na wniosek J.S. został on skierowany przez WOMP w S. do Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., gdzie lekarze specjaliści w orzeczeniu lekarskim z dnia [...] r. nr [...] i w orzeczeniu lekarskim uzupełniającym z dnia [...] r. nr [...] również nie znaleźli podstaw do rozpoznania choroby zawodowej słuchu, gdyż od momentu zakończenia pracy w narażeniu na hałas minęło ponad 2 lata, a stwierdzane w tym okresie skutki zdrowotne nie upoważniały do rozpoznania choroby zawodowej. Dane z dostępnej dokumentacji lekarskiej, w tym wyniki badań audiometrycznych wykonywanych w ramach badań okresowych w latach 1980-1987 potwierdzają występowanie obustronnego niedosłuchu, jednak są to badania, które uniemożliwiają określenie charakteru niedosłuchu (brak krzywych przewodnictwa kostnego). Powodowało to, że pomimo narażenia zawodowego J.S. na hałas stwarzający ryzyko powstania uszkodzenia narządu słuchu w latach 1958-1989 - zważywszy na obowiązujące w zakresie chorób zawodowych kryteria diagnostyczno-orzecznicze - nie znaleziono podstaw do rozpoznania choroby zawodowej: obustronnego trwałego ubytku słuchu typu ślimakowego spowodowanego hałasem wym. w poz. 21 wykazu chorób zawodowych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz w piśmie procesowym z dnia [...] r. skarżący J.S. domagał się uchylenia decyzji organów orzekających w sprawie i merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy poprzez uznanie, ze u skarżącego występuje choroba zawodowa słuchu. Zdaniem skarżącego w jego sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki do rozpoznania u niego choroby zawodowej słuchu. Podkreślił, że wiele lat pracował w hałasie, a wyniki badań okresowych z lat 1980 – 1987 wskazują na występowanie u niego choroby słuchu. Zaakcentował, iż on sam nie może ponosić konsekwencji tego, że ówczesne metody badawcze nie uwzględniały "krzywych przewodnictwa powietrzno-kostnego". Podnosił, że nie uprawnia to wykluczenia zawodowej etiologii niedosłuchu. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. W uzasadnieniu ponownie podkreślił, że specjalistyczne badania lekarskie przeprowadzone przez kompetentne placówki orzecznicze wykluczyły zawodowe pochodzenie występującego u strony schorzenia i dlatego brak było podstaw do wydania decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje. W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją, czy decyzja wiąże się z negatywnymi skutkami dla strony i im podobnych. Sąd związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu , nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotowa skarga musiała odnieść skutek. W pierwszej kolejności z przyjdzie zauważyć, iż Kodeks pracy w art. 235¹ stanowi, że za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy, albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". O stwierdzeniu choroby zawodowej decyduje tym samym, jak zgodnie przyjęły organy sanitarne obydwu instancji, zachowanie dwóch wymogów: zamieszczenie schorzenia w wykazie chorób zawodowych oraz ustalenie, że zostało ono spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy lub w związku ze sposobem wykonywania pracy. Rozpoznanie choroby zawodowej u pracownika lub byłego pracownika może nastąpić w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym albo po zakończeniu pracy w takim narażeniu, pod warunkiem wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych (art. 235² Kodeksu pracy). Innymi słowy choroba zawodowa jest pojęciem prawnym oznaczającym zachorowanie, które pozostaje w związku przyczynowym z pracą. Przyczyną ją wywołującą jest tylko i wyłącznie sama praca, jej rodzaj, charakter i warunki jej wykonywania. Z tego powodu choroby zawodowe są przewidywalne a owe przewidywalne uszkodzenia zdrowia zostały ujęte w tzw. wykazie chorób zawodowych. Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 237 § 1 Kodeksu pracy Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 30 czerwca 2009 r., którego postanowienia weszły w życie w dniu 03 lipca 2009 r. i obowiązywały już w chwili wydania decyzji przez organ I instancji, jak i przez organ odwoławczy. W rezultacie to według zapisów tego rozporządzenia należy oceniać postępowanie przedmiotowe postępowanie organów administracji wszczęte w roku 2008. Wskazuje na to § 11 ust. 1 rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r., który stanowi, że z zastrzeżeniem postępowań wszczętych i nie zakończonych przed dniem 03 września 2002 r., do postępowań w sprawie zgłaszania podejrzenia, rozpoznania i stwierdzenia chorób zawodowych, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy tego rozporządzenia, z tym, że czynności dokonane w toku wszczętych postępowań pozostają skuteczne. W tym stanie rzeczy, nie można odmówić mocy dowodowej orzeczeniom lekarskim, wydanym na podstawie rozporządzenia z dnia 30 lipca 2002 r., które mocą wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 czerwca 2008 r. wydanym w sprawie o sygn. akt P 23/07 (Dz. U. z 2008 r. Nr 116, poz. 740) utraciło moc z dniem 03 lipca 2009r., albowiem czynności dokonane w toku postępowań wszczętych przed dniem 03 lipca 2009 r. pozostają skuteczne, a określenie definicji choroby zawodowej zawarte w § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 30 lipca 2002 r. w całości bez wprowadzenia w nim zmian przejął art. 235¹ Kodeksu pracy. Zgodnie natomiast z § 8 ust. 1 rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika. Bezspornym pozostaje, że J. S. pracował w latach 1958-1961 oraz 1976-1989 w Przedsiębiorstwie A w B. (obecnie A S.A. w B.) jako [...], 1962-1965 w C w M. jako [...], 1965- 1969 w D w M. (następca prawny – D’ S.A. w B.) jako [...], 1969- 1976 w E w K. jako [...], gdzie był eksponowany na hałas. Stąd też trafnie organ odwoławczy uznał, ze J. S. w latach 1958-1989 pracował w warunkach stwarzających potencjalne ryzyko powstania przewlekłego urazu akustycznego. Niespornym pozostaje także, iż dane z dostępnej dokumentacji lekarskiej, w tym wyniki badań audiometrycznych wykonywanych w ramach badań okresowych w latach 1980-1987 potwierdzają występowanie u skarżącego obustronnego niedosłuchu. Niezaprzeczalniym jest również to, że aktualne wyniki badań skarżącego wskazują, iż u J.S. stwierdzono obustronny trwały odbiorczy ubytek słuchu typu ślimakowego spowodowany hałasem, wyrażony podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2 i 3 kHz . Trzeba wszakże zauważyć, iż opinie lekarskie sporządzone w niniejszej sprawie są ze sobą sprzeczne – co do kwestii narażenia skarżącego na ponadnormatywny hałas, a przede wszystkim nie wyjaśniają należycie kwestii wysokości stopnia stwierdzonego niedosłuchu w latach 1980 – 1987 r., jak i jego charakteru. Po pierwsze należy wskazać, iż orzeczenie WOMP zapadło przy przyjęciu, iż skarżący pracował w narażeniu na ponadnormatywny hałas, opinie IMPiZŚ – co wynika wprost z ich treści - zostały wydane przy przyjęciu, iż skarżący w trakcie pracy nie był narażony na ponadnormatywny hałas. Po drugie przyczyną nierozpoznania choroby zawodowej przez WOMP była okoliczność, że "narażenie zawodowe na hałas ustało przed 19 laty, zgodnie z obowiązującymi obecnie przepisami prawa nie znaleziono podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu". Natomiast wg. IMPiZŚ przyczyną nierozpoznania choroby zawodowej jest to, że od momentu zakończenia pracy w narażeniu minęły dwa lata, a stwierdzone w tym okresie skutki zdrowotne nie upoważniają do rozpoznania choroby zawodowej, a nadto przeprowadzone w latach 1980 - 1987 badania uniemożliwiają określenie charakteru niedosłuchu. W tym zakresie jednakże IMPiZŚ nie wyjaśnił należycie kwestii związanych z niedosłuchem stwierdzonym u skarżącego w dokumentach archiwalnych z lat 1980- 1987 r.. Wprawdzie kserokopie audiogramów z tych badań znajdują się w aktach administracyjnych sprawy, to jednak Sąd nie jest upoważniony do ich oceny i interpretacji z punktu widzenia medycznego. Stąd też IMPiZŚ winien po pierwsze jasno wskazać jakiego stopnia niedosłuch stwierdzono ówcześnie u skarżącego (wyrażony w dB w każdym uchu). Po drugie skoro tamte badania nie pozwalają na określenie charakteru niedosłuchu, a obecnie badania wskazują na występowanie u skarżącego niedosłuchu o charakterze o jakim mowa w pkt. 21 załącznika do rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych (a wynik badania wyklucza jednocześnie patologię w obrębie ucha środkowego obustronnie), to jednostka diagnostyczna winna wyjaśnić, czy w istocie możliwa jest zmiana charakteru danego niedosłuchu na przestrzeni czasu tj. czy możliwym jest, że u skarżącego u którego występuje obecnie niedosłuch odbiorczy, występował poprzednio niedosłuch o innym charakterze (np. mieszany). Placówka diagnostyczna II szczebla w swoich opiniach również nie jest precyzyjna. Bowiem w opinii z [...] r. wskazuje, że przeprowadzone wcześniej badania dotknięte są brakiem określenia "krzywych przewodnictwa powietrznego", zaś w opinii z [...] r. placówka ta wskazuje, że wspomniane badania dotknięte są brakiem określenia "krzywych przewodnictwa kostnego". Ta rozbieżność pojęć – wobec nie wyjaśnienia tej kwestii przez sporządzających opinię - w istocie nie pozwala na określenie jakim brakiem badania te są dotknięte. Kwestia ta całkowicie umknęła uwadze organu odwoławczego. Nadto zarzucając , iż w badaniach w latach 1980 - 87 nie określono "krzywych przewodnictwa powietrznego" czy też "krzywych przewodnictwa kostnego" jednostka diagnostyczna nie wyjaśniła, czy ówczesna metodologia badań pozwalała w ogóle na określenie "krzywych przewodnictwa powietrznego", czy też "krzywych przewodnictwa kostnego". Bowiem w przypadku, gdyby ówczesna metodologia badań nie obejmowała określenia "krzywych przewodnictwa powietrznego" (lub "krzywych przewodnictwa kostnego’) , to oczywistym jest, że skarżący nie może ponosić negatywnych skutków tego, że na przestrzeni czasu zmieniła się metodologia badań niedosłuchu. Wspomnianych kwestii w sprawie nie wyjaśniono. Zgodnie zaś z dyspozycją art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nadto z określonej w art.. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do Państwa wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej. Tylko bowiem postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. W celu realizacji tej zasady konieczne jest ścisłe przestrzeganie prawa zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania do żądań i twierdzeń stron. Na marginesie można wskazać, że uzupełniająca opinia IMPiZŚ z dnia [...] r. jest identyczna (kopia) z opinią tej jednostki z dnia [...] r.. (za wyjątkiem określenia cechy tzw. krzywych przewodnictwa). Stąd też nic do sprawy nie wnosi. Zaakcentować należy także, iż opinia uzupełniająca dalej operuje twierdzeniem, że skarżący nie pracował w warunkach ryzyka powstania uszkodzenia słuchu, pomimo tego, że PIP w B. występując o jej sporządzenie pismem z dnia [...] r. , wyraźnie zaznaczył w tym, piśmie, że skarżący przebywał w środowisku pracy, gdzie natężenie hałasu kształtowało się w granicach od 85 dB do 94 dB ( a więc środowisku z ewidentnym przekroczeniem dopuszczalnych norm hałasu). Wobec powyższego brak jest podstaw do przyjęcia, aby występujące w sprawie wątpliwości zostały wyjaśnione w sposób dostateczny. Jakkolwiek opinia biegłych jest oparta na wiadomościach specjalnych, których organ administracyjny, czy też Sąd w zasadzie nie posiada, to powinna ona podlegać ocenie organu administracyjnego (a w efekcie także Sądu) w oparciu o cały zebrany w sprawie materiał. Zatem na tle tego materiału koniecznym jest stwierdzenie, czy ustosunkowano się w opinii do innych dowodów oraz czy opierając się na tym materiale w sposób logiczny i jasny przedstawiono tok rozumowania prowadzący do sformułowanych w niej wniosków. Jeżeli opinia lekarzy wymogów tych nie spełnia , to celem rozstrzygnięcia zaistniałych w sprawie rozbieżności należało dążyć do jej uzupełnienia. Poczynione rozważania uprawniają do sformułowania tezy, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a., albowiem nie podjęto niezbędnych kroków celem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nie rozpatrzono w sposób należyty całego materiału dowodowego, co skutkować musiało naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 ostatnio powołanego aktu. Z tych względów należało uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). W toku ponownego rozpatrywania niniejszej sprawy organ odwoławczy uzupełni postępowanie we wskazanym powyżej kierunku i dopiero w oparciu o tak skompletowany materiał dowodowy podejmie stosowną decyzję. Zadba przy tym, aby w kolejnym orzeczeniu uprawnionej placówki diagnostycznej przedstawiono szczegółową analizę wyników przeprowadzonych badań i wydanych wcześniej opinii. Organ powinien dążyć do tego, aby nie tylko wskazano przyczyny powstania stwierdzonego uszczerbku, ale także w sposób staranny uzasadniono dokonaną ocenę. Sporządzający opinię muszą pamiętać także o tym, iż wydane orzeczenie oraz jego uzasadnienie są adresowane nie tylko do organu administracyjnego, ale również do badanego, który na ogół nie posiada specjalistycznej wiedzy medycznej. Uzasadnienie wniosków zawartych w orzeczeniu lekarskim powinno przedstawiać argumentację w sposób na tyle przejrzysty, by zrozumiałe było także dla osób nie posiadających wykształcenia medycznego.