IV SA/Gl 821/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska Protokolant sekretarz sądowy Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2007r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z [...] r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej 1. stwierdza nieważność: - zaskarżonej decyzji, - decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. z dnia [...] r. Nr [...], - postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. z dnia [...] r. Nr [...], - decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. Nr [...] (stwierdzającej nieważność decyzji PPIS w G. z dnia [...] r. [...] i postanowienia PPIS w G. z dnia [...] r. Nr [...]), - decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. Nr [...] (uchylającej decyzję PPIS w G. z dnia [...] r. Nr [...]), 2. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. na rzecz strony skarżącej tytułem kosztów postępowania sądowego kwotę [...] ([...]) złotych. Państwowy Terenowy Inspektor Sanitarny w G. ostateczną decyzją z dnia [...] r. Nr [...] odmówił stwierdzenia choroby zawodowej [...] wymienionej w poz. [...] wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 394) u A. B. W dniu [...] r. pełnomocnik A. B. złożył wniosek o stwierdzenie choroby zawodowej [...] wskazując na opinię naukowo-lekarską wydaną przez Samodzielny Publiczny Szpital Kliniczny Śląskiej Akademii Medycznej Klinikę [...] w K. z dnia [...] r. Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G. w oparciu o art. 61 § 1 k.p.a. postanowił wszcząć postępowanie wyjaśniające w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej u A. B.. Następnie decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 149 § 3 i 150 § 1 k.p.a. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G. odmówił wznowienia postępowania w sprawie choroby zawodowej [...] u A. B.. W wyniku odwołania złożonego przez pełnomocnika A. B. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na odstawie art. 132§1 i 2 k.p.a. uwzględnił w całości odwołanie i uchylił swoją decyzję z dnia [...] r. Nr [...]. W dniu [...] r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G. wydał decyzję Nr [...]. Decyzja tą, działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył wszczęte w dniu [...] r. postępowanie administracyjne w sprawie choroby zawodowej [...] A. B., jako bezprzedmiotowe. Od tej decyzji pełnomocnik skarżącej złożył odwołanie, żądając w jego treści jej uchylenia. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylił decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. z dnia [...] r. Nr [...] jako "wydaną z rażącym naruszeniem prawa". Swoje rozstrzygnięcie organ uzasadnił tym , iż stwierdził "wiele błędów formalnych i proceduralnych w postępowaniu podjętym przez PPIS w G.". W tej samej dacie Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. wydał druga decyzję o tym samym numerze ([...]). Decyzją tą działając na podstawie art. 157 § 1 i 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. stwierdził nieważność decyzji PPIS w G. z dnia [...] r. Nr [...] i postanowienia PPIS w G. z dnia [...]r. Nr [...]. w uzasadnieniu podniósł, iż połączenie przez organ I instancji w jednym postępowaniu czynności prawnych trybu zwykłego i nadzwyczajnego stanowi rażące naruszenie prawa. Następnie postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G., działając na podstawie art. 149.147 § 1 i 150 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wszczął postępowanie w sprawie przyczyn wznowienia postępowania w sprawie choroby zawodowej [...] u A. B.. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G., działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia postępowania w sprawie uchylenia decyzji ostatecznej Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w G. z dnia [...] r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia choroby zawodowej [...] wymienionej w poz. [...] wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 394) u A. B., orzekł odmówić uchylenia dotychczasowej w/w decyzji ostatecznej. W motywach rozstrzygnięcia odnotowano, że na mocy przytoczonej wyżej decyzji z dnia [...] r. odmówiono stwierdzenia choroby zawodowej [...] u A. B.. Decyzję tą doręczono stronie w dniu [...] r. Rozstrzygnięcie to nie było przedmiotem odwołania strony i w konsekwencji stała się ostateczna i prawomocna. Organ i instancji ustalił, że nie zaistniały w tej sprawie nowe okoliczności w sprawie, ponieważ narażenie zawodowe na nadmierny [...] ustało w [...] r., a opinia naukowo-lekarska, na którą powołuje się pełnomocnik nie został wydana przez jednostkę orzeczniczą upoważnioną do rozpoznawania choroby zawodowej. W tych okolicznościach organ I instancji uznał, że nie zachodzą żadne przesłanki do wznowienia postępowania i uchylenia decyzji dotychczasowej Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w G. z dnia [...] r. nr [...]. Pismem z dnia [...] r. pełnomocnik A. B. wniósł do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. odwołanie od cytowanej wyżej decyzji organu I instancji. Zarzucił jej naruszenie prawa materialnego i wniósł o jej uchylenie.. W szczególności zarzucono obrazę: - art. 77 § 1 kpa przez zaniedbanie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, - § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach przez zaniedbanie obowiązku wszczęcia postępowania, a w szczególności skierowania pracownika, którego dotyczy podejrzenie, na badanie w celu rozpoznania choroby zawodowej do odpowiedniej jednostki orzeczniczej oraz - art. 237 § 1 pkt 2 i 3 Kodeksu pracy przez zaniedbanie obowiązku wszczęcia postępowania, a w szczególności skierowania pracownika, którego dotyczy podejrzenie, na badanie w celu rozpoznania choroby zawodowej do odpowiedniej jednostki orzeczniczej. W uzasadnieniu odwołania wyeksponowano po raz kolejny, iż strona domaga się wszczęcia "nowego" postępowanie w sprawie o stwierdzenie choroby zawodowej. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. orzekł zaskarżoną decyzję utrzymać w mocy. W uzasadnieniu wskazał, iż na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego i po przeanalizowaniu akt sprawy choroby zawodowej organ odwoławczy nie znajduje podstaw do zmiany decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. z dnia [...] r. Załączona przez stronę opinia sądowo-lekarska została wydana [...] r. Nie stanowi więc ona dowodu w sprawie choroby zawodowej zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] r.. Przedmiotowe orzeczenie lekarskie powstałe w toku postępowania sądowego wydane zostało po dacie wydania decyzji administracyjnej i nie było znane organowi rozpatrującemu sprawę choroby zawodowej. Wskazano, iż w myśl postanowień art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego podstawę wznowienia stanowią nowe dowody istniejące w dacie wydania decyzji, lecz nie znane organowi, który decyzję wydal. Przesłanka ta w niniejszej sprawie nie została spełniona. Odpowiadając na zarzuty odwołania wyjaśniono, iż w powyższym postępowaniu mają zastosowanie .przepisy postępowania nadzwyczajnego -o wznowieniu postępowania -art.149 k.p.a., a nie przepisy art. 61 k.p.a. dotyczące wszczęcia postępowania, bowiem z analizy całości dostępnego materiału dowodowego wynika, iż nie ma merytorycznych podstaw do podjęcia czynności prawnych przewidzianych dla trybu zwykłego. W tym stanie rzeczy zdaniem organu II instancji odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pełnomocnik strony skarżącej domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji "w celu wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia u wnioskodawczyni choroby zawodowej w postaci [...]". Zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego. W szczególności zarzucił naruszenie przepisów: -art. 77 § 1 k.p.a. przez zaniedbanie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego; -art. 61 k.p.a. przez nie wszczęcie postępowania mimo wniosku; -§ 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach przez zaniedbanie obowiązku wszczęcia postępowania, a w szczególności skierowania pracownika, którego dotyczy podejrzenie, na badanie w celu rozpoznania choroby zawodowej do odpowiedniej jednostki orzeczniczej oraz -art. 237 § 1 pkt 2 i 3 Kodeksu pracy przez zaniedbanie obowiązku wszczęcia postępowania, a w szczególności skierowania pracownika, którego dotyczy podejrzenie, na badanie w celu rozpoznania choroby zawodowej do odpowiedniej jednostki orzeczniczej. W odpowiedzi na skargą organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości dotychczas prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje. Skarga musiała odnieść skutek. W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu , nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Według art. 145 § 1 pkt. 2 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę na decyzję stwierdza jej nieważność w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Natomiast art. 156 § 1 pkt. 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego stanowi: "Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa". Decyzja wydana jest z rażącym naruszeniem prawa wówczas, kiedy naruszono przepis prawa, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Rażącym naruszeniem prawa jest sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem a treścią przepisu. Taka sytuacja ma miejsce wówczas, gdy załatwienie sprawy decyzją administracyjną stanowi zaprzeczenie jej stanu prawnego. Inaczej mówiąc chodzi o takie załatwienie sprawy, które nie odnosi się do rozpoznawanej sprawy, lecz do jej kontratypu. W takiej sytuacji zachodzi konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwej decyzji z racji istnienia w niej wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym (tak: J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Wydawnictwo CH. Beck Warszawa 1998 r. str. 813). Innymi słowy decyzja taka została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Zatem cechą rażącego prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Taka zaś sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie. Po pierwsze należy wskazać, iż w wniosku z dnia [...] r. skierowanym do organu I instancji pełnomocnik skarżącej zwrócił się o "stwierdzenie choroby zawodowej". Do pisma dołączono opinię lekarską wydaną przez Samodzielny Publiczny Szpital Kliniczny Śląskiej Akademii Medycznej Klinikę [...] w K. z dnia [...]r.. W myśl art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Żądanie wznowienia złożone przez stronę powinno odpowiadać wymogom z art. 63 § 2 k.p.a., a ponadto z podania powinno wynikać żądanie wznowienia postępowania ( patrz komentarz do art. 147 k.p.a. - M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II). Oprócz spełnienia wymogów formalnych zdefiniowanych w art. 63 § 1 k.p.a., strona, określając przedmiot żądania, musi wskazać co najmniej jedną przesłankę uzasadniającą wznowienie postępowania, wskazaną w art. 145 § 1 i 145a k.p.a. ( patrz komentarz do art. 147 k.p.a. - G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze, 2005). Odnosząc powyższe uwagi do treści pisma pełnomocnika skarżącej z dnia [...]r. należy wskazać, iż - zdaniem Sadu - analiza treści przedmiotowego pisma w żadnym razie nie pozwala na przyjęcie, iż pismo to stanowi wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w G. z dnia [...] r. [...]. Pismo to bowiem, po pierwsze nie zawiera takiego żądania (żądania wprost wznowienia postępowania, czy też nawet ogólnego, bliżej niesprecyzowanego żądania zmiany czy tez uchylenia decyzji), po drugie zaś skarżący nie wskazuje w nim jakiejkolwiek przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 i 145 a k.p.a. ( nie określa bowiem, iż nowa opinia lekarska jest "nowym dowodem", który wyszedł na jaw po wydaniu decyzji ostatecznej). Pełnomocnik skarżącej w treści omawianego pisma domagał się jedynie wszczęcia "nowego" postępowania o stwierdzenie choroby zawodowej u jego klientki. Na marginesie należy wskazać, iż kwestię tą uwypuklał wielokrotnie w toku trwania przedmiotowego postępowania, a to w odwołaniu z dnia [...] r. (k. [...] akt administracyjnych), czy też w odwołaniu z dnia [...] r. (k. [...] akt administracyjnych). W tym stanie rzeczy – zdaniem Sądu - brak było jakichkolwiek podstaw do rozważania kwestii wznowienia przedmiotowego postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...]r.. Brak było zatem podstaw do wydania postanowienia z dnia [...] r. Nr [...] o wznowieniu "na wniosek" pełnomocnika strony skarżącej postępowania administracyjnego zakończonego wyżej już wskazaną decyzją ostateczną, skoro w istocie takiego wniosku nie złożono. Przeto też decyzja organu I instancji wydana w rozpoznaniu faktycznie nieistniejącego wniosku strony skarżącej o wznowienie postępowania, jak tez zaskarżona decyzja utrzymująca tą decyzję w mocy są decyzjami wadliwymi , rażąco naruszającymi obowiązujący porządek prawny. Ocena przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji wymaga odniesienia się do sprawy w pełnym zakresie, a więc z uwzględnieniem okoliczności i rozstrzygnięć administracyjnych poprzedzających wydanie zaskarżonej decyzji, zwłaszcza w sytuacji gdy istnieje między nimi bezpośredni związek. Jeżeli organ nie zastosuje środków, które są w jego dyspozycji, w celu usunięcia negatywnych skutków wadliwego załatwienia sprawy, to sąd administracyjny rozpatrując skargę może, na podstawie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Taka konieczność zachodzi w niniejszej sprawie w odniesieniu do dwóch decyzji organu odwoławczego noszących ten sam numer [...] i wydanych w tej samej dacie, a to w dniu [...] r.. Obie te decyzje. Aczkolwiek z różnych przyczyn, w sposób rażący naruszają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. Nr [...], stwierdzająca nieważność decyzji PPIS w G. z dnia [...] r. [...] i postanowienia PPIS w G. z dnia [...] r. Nr [...] eliminuje bowiem z obrotu prawnego decyzję PPIS w G. z dnia [...] r. Nr [...] , która już wcześniej , a to decyzją Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. z dnia [...] r. [...] wydaną na odstawie art. 132 § 1 i 2 k.p.a. została usunięta z obrotu prawnego. Co więcej wydanie tej decyzji wydanej w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie zostało poprzedzone wszczęciem stosownego postępowania w tym przedmiocie (art. 157 § 2 k.p.a.). Z kolei druga decyzja z dnia [...] r. uchylająca decyzję PPIS w G. z dnia [...] r. Nr [...] (jako "wydaną z rażącym naruszeniem prawa"), wydana na podstawie "art. 138 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a." , rażąco narusza przepis art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. , w swoisty sposób łącząc zwykły tryb odwoławczy z trybem nadzwyczajnym tyczącym stwierdzenia nieważności decyzji. W tej mierze wskazać trzeba, iż przepis art. 138 § 1 pkt. 2 stanowi wprost iż organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji. Z powyższego wynika, iż w przypadku zastosowania tego przepisu organ odwoławczy po uchyleniu zaskarżonej decyzji może jedynie sam orzec co do istoty sprawy , względnie też może umorzyć postępowanie. W omawianej decyzji organ odwoławczy nie zastosował się do żadnego z nałożonych nań przez ten przepis obowiązków , tym samym w sposób rażący naruszył prawo. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w z zw. z art. 135 tej ustawy, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. z dnia [...] r. Nr [...], postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. dnia [...]r. Nr [...], decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. Nr [...] (stwierdzającej nieważność decyzji PPIS w G. z dnia [...]r. Nr [...] i postanowienia PPIS w G. z dnia [...] r. Nr [...]) oraz decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. Nr [...] (uchylającej decyzję PPIS w G. z dnia [...] r. Nr [...]), ponieważ zaistniały przyczyny określone w art.156 § 1 pkt. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. O kosztach orzeczono po myśli art. 200 wyżej cyt. ustawy. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z wyżej naprowadzonych wywodów Sądu, a do rozpoznania przez organ odwoławczy pozostaje w takim stanie rzeczy odwołanie od decyzji organu I instancji z dnia [...] r. Nr [...].