IV SA/Gl 822/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant specjalista Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2016 r. sprawy ze skargi G. B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie płatności obszarowych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] roku nr [...] 2) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. na rzecz skarżącego kwotę 440 złotych (słownie: czterysta czterdzieści złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji w P. wydał na rzecz G.B. decyzję w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014. Pierwszym rozstrzygnięciem na podstawie art. 105 § 2 kpa umorzył postępowanie odnośnie działki rolnej M o pow. [...] ha, a to w związku z wycofaniem wniosku w tej części. Następnie wskazany organ administracyjny przyznał wnioskodawcy płatności rolnośrodowiskowe w łącznej wysokości [...] zł. To merytoryczne rozstrzygnięcie zapadło na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wojskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173), rozporządzeniem wykonawczym do tej ustawy oraz art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrożenia rozporządzenia Rady (WE) Nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. L 316 z dnia 2 grudnia 2009 r., str. 65, ze zm). Kontrowersja między stronami wiąże się z pominięciem przy naliczeniu płatności części areału rolnego wnioskodawcy, a mianowicie działek rolnych oznaczonych literami B, D, E, F, G, H, I, J, K, L, P, R, S i T. Swoje stanowisko organ uzasadnił następująco: Wniosek o przyznanie płatności na rok 2014 został złożony [...] (data stempla). Po stwierdzeniu, że wnioskodawca nie dostarczył załączników graficznych, na których znalazły się działki ewidencyjne (w tym miejscu organ powołał numery kilkunastu działek) zadeklarowane we wniosku o przyznanie płatności, w dniu [...] wysłano wezwanie do usunięcia braków formalnych. W dniu [...] została złożona korekta wniosku, wraz z którą rolnik złożył brakujące załączniki graficzne wraz z oznaczeniem działek rolnych B, D, E, F, G, H, I, J, K, L, P, R, S i T. Po przytoczeniu treści art. 23 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, organ stwierdził, że w przypadku złożenia korekty (będącej wynikiem wezwania do usunięcia braków formalnych dot. części wniosku) po terminie 9 czerwca (niezależnie czy wniesiona ona została w ciągu 7 dni od odebrania wezwania), traktowana jest jako złożona po ostatecznym terminie i nie jest uwzględniania podczas rozpatrywania wniosku. Tymczasem uzupełnienie wniosku nastąpiło w dniu [...], a więc po ostatecznym terminie składania wniosków tj. po 9 czerwca 2014 r. i dlatego wymienione działki rolne nie zostały uwzględnione w naliczeniu płatności. Natomiast powierzchnia pozostałych zadeklarowanych działek wynosi [...] ha, w stosunku do której według powołanych w decyzji przepisów obliczano przedmiotową płatność. W odwołaniu wnioskodawca zarzucił organowi I instancji błędne zastosowanie art. 23 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, który dotyczy składania przez stronę poprawek do wniosku o przyznanie pomocy, gdy tymczasem w niniejszej sprawie miało miejsce uzupełnienie braków formalnych wniosku w trybie art. 64 § 2 kpa, o co skarżący został przez organ wezwany. Braki te zostały uzupełnione w wyznaczonym terminie, a zatem wniosek powinien zostać w całości uwzględniony, gdyż wniosek ten złożono z zachowaniem terminu określonego w rozporządzeniu Nr 1122/2009, a prawidłowe uzupełnienie wniosku nie zmienia tego terminu. Zaskarżoną decyzją Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w trybie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, zasadniczo podzielając jej ustalenia i wnioski. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ ten podniósł, że postępowanie administracyjne uruchamia dopiero podanie spełniające wszystkie warunki określone zarówno w kpa, jak i przepisach szczególnych. W przypadku kiedy wniosek nie spełnia wymagań formalnych, termin doręczenia żądania organowi administracji publicznej należy liczyć od daty usunięcia braków formalnych. W rozpatrywanej sprawie braki zostały uzupełnione po upływie terminu do złożenia wniosku o przyznanie płatności wskazanego w art. 18 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wspierania bezpośredniego, który to termin nie podlega przywróceniu (art. 18 ust. 3 tej ustawy). Organ odwoławczy przywołał także regulacje art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009. W zakresie w jakim wniosek został uwzględniony, organ ten podzielił ustalenia I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnioskodawca domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji I instancji. Postawił zarzuty naruszenia przepisów procesowych, a to art. 8, 9, 11 i 64 § 2 kpa, a także naruszenie prawa materialnego tj. art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009. Skarżący wskazał na bezprzedmiotowe powoływanie się przez organy na ostatnio wymieniony przepis, gdyż dotyczy on sytuacji, kiedy sam wniosek zostaje złożony po terminie oraz sytuacji, gdy strona składa samodzielnie poprawki do pojedynczego wniosku po ostatecznym terminie określonym w art. 14 ust. 2 cyt. rozporządzenia, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Błędne jest przy tym stanowisko, że za datę złożenia wniosku należy przyjąć datę usunięcia braków formalnych wniosku. Stosownie do art. 57 § 5 kpa termin do dokonania czynności uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej. Przedmiotowy wniosek został złożony w ten sposób w stosownym terminie – do [...]. Natomiast usunięcie braków formalnych po wcześniejszym wezwaniu organu w sytuacji, gdy wniosek o przyznanie płatności został złożony w terminie, w ogóle nie uprawnia organu do wydania płatności w pomniejszonej wysokości. Gdyby zaś braki nie zostały usunięte w wyznaczonym terminie to należałoby pozostawić podanie bez rozpatrzenia. Skarżący zwrócił przy tym uwagę, że gdyby przyjąć stanowisko organu to wezwanie go do uzupełnienia braków dopiero w dniu [...] uniemożliwiało uczynienie zadość temu wezwaniu do dnia 9 czerwca 2014 r., jako ostatecznego terminu złożenia wniosku. Skarżący dodatkowo wywiódł, że terminowe uzupełnienie braków konwaliduje wniosek ex tunc. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy postulował jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, bowiem wydane w sprawie decyzje administracyjne nie spełniają wymogów legalności, w kryteriach której odbywa się sądowa kontrola działalności administracji publicznej (art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych – j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647). Mianowicie organy obu instancji dokonały błędnego pomieszania regulacji materialnoprawnych związanych ze składaniem poprawek do wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników i instytucji uzupełniania braków formalnych podania w trybie art. 64 § 2 kpa. Tryb ten został uruchomiony przez organ I instancji wezwaniem skierowanym do skarżącego w dniu [...]. Zostało ono doręczone [...] a zatem siedmiodniowy termin do uzupełnienia braków upływał z dniem [...]. Tymczasem według ustaleń organów skarżący dokonał tej czynności [...], a zatem w kodeksowym terminie. Co do samej zasady dopuszczalności stosowania w tej kategorii spraw art. 64 § 2 kpa między stronami nie było sporu, czego wyrazem po stronie organów było właśnie wystosowanie do skarżącego wezwania w tym trybie. Możliwość taka została potwierdzona w orzecznictwie, wskazującym na art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, nakazującej (z zastrzeżeniami) stosowanie przepisów kpa (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 300/13, dostępny w internecie – i powołanie w nim dalsze orzeczenia). Normatywną zmianę w tym zakresie wprowadziła dopiero ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o takim samym tytule jak ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. W art. 23 ust. 1 wyraźnie stanowi ona, że przepisu art. 64 § 2 kpa nie stosuje się. Ta nowa ustawa weszła w życie z dniem 15 marca 2015 r. i stosownie do jej art. 60 ust. 2 pkt 1 nie ma zastosowania do postępowań wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia jej w życie, a więc i do niniejszej sprawy wszczętej w 2014 r. Istotą problemu występującego w tym postępowaniu jest to, że organy termin uzupełnienia braków formalnych ograniczyły materialnoprawnym terminem przewidzianym w art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, do czego brak jest prawnego uzasadnienia. Wbrew bowiem ich twierdzeniu, że termin zgłoszenia żądania należy liczyć od daty usunięcia braków formalnych, na gruncie art. 64 § 2 kpa obowiązuje odmienna reguła, zgodnie z którą uzupełnienie braków formalnych podania wywołuje skutki ex tunc, co trafnie podniósł skarżący dopiero w piśmie procesowym złożonym w toku postępowania sądowego. Konwalidacja wniosku następuje zatem z mocą prawną od chwili jego złożenia, a nie uzupełnienia. W przeciwnym razie nie miałoby sensu wyznaczenie terminu do uzupełnienia braków, gdyż skutki prawne uzupełnionego wniosku byłyby takie same jak przy wniesieniu całkowicie nowego wniosku w tej dacie, w jakiej nastąpiło tamto uzupełnienie. Odstępstwo od podanej reguły musi wynikać wyraźnie z przepisu szczególnego. W żadnym razie nie stanowi go regulacja z art. 23 cyt. rozporządzenia dotycząca innej materii. W dodatku koncepcja prezentowana przez organy oznaczałaby, że to od ich aktywności zależałoby, kiedy strona zostanie wezwana do usunięcia braków formalnych wniosku, a także wpływ na to miałaby procedura doręczenia wezwania. W identycznych stanach faktycznych sprawy byłyby zatem różnie rozstrzygane – w zależności od chwili doręczenia wezwania do uzupełnienia braków, oczywiście w kontekście art. 23 rozporządzenia. Również względy konstytucyjne przemawiają więc przeciwko stanowisku organów (art. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji RP). W sposób oczywisty narusza ono także zasadę zaufania do organów władzy publicznej (art. 8 kpa) skoro skarżący dostosował się do nałożonego w wezwaniu obowiązku, a mimo to uzupełnienie braków wniosku nie zostało uwzględnione. Ograniczenie przez organy rozmiaru płatności na rzecz skarżącego nastąpiło po ogólnikowym stwierdzeniu uzupełnienia braków formalnych wniosku po ostatecznym terminie składania wniosków. Uniemożliwia to ocenę zakresu płatności należnej skarżącemu. Dokonanie ustaleń w tym względzie spoczywać będzie na organie administracyjnym. Ze względu na konieczność zachowania zasady dwuinstancyjności właściwe jest przeniesienie sprawy na poziom I instancji. Z uwagi na redakcję decyzji organu podstawowego stopnia oraz potrzebę ścisłego określenia łącznej wysokości płatności Sąd uchylił decyzje w całości, co jest zresztą zbieżne z wnioskiem skargi. Organ będzie jednak miał na uwadze, że rozpatrzenia wymaga wniosek tylko w zakresie w jakim do tej pory nie został uwzględniony i w jakim został prawidłowo uzupełniony w wyznaczonym skarżącemu terminie i w tej części nastąpi uzupełnienie dotychczasowych rozstrzygnięć decyzji I instancji, wymagających jedynie albo powtórzenia (co do umorzenia postępowania odnośnie działki M), albo zsumowania dotychczas naliczonych należności z ewentualnymi dalszymi kwotami związanymi z pominiętą częścią wniosku po jego prawidłowym uzupełnieniu. O ile w jakiejś części takie uzupełnienie nie nastąpiło, to w tej części wniosek należy pozostawić bez rozpoznania, tak jak tego wymaga art. 64 § 2 kpa. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wyjaśnić należy również rozbieżność między decyzjami obu instancji w zakresie ilości działek, na które dotychczas nie przyznano płatności. Mianowicie zaskarżona decyzja wymienia działkę C, która nie figuruje w decyzji I instancji, a organ odwoławczy nie uzasadnił tej zmiany. W tym stanie rzeczy, skoro omawiane decyzje zapadły z naruszeniem przepisów postępowania, a w szczególności art. 61 § 3 i 64 § 2 kpa, które spowodowało w konsekwencji, że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona (art. 7 i 77 § 1 kpa), jak również z naruszeniem art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 247, ze zm.) orzeczono, jak w sentencji, przy czym o kosztach rozstrzygnięto z mocy art. 200 i 205 § 2 tego Prawa. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z przedstawionych wywodów. im