IV SA/Gl 830/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2013 r. sprawy ze skargi R.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczeń z funduszu alimentacyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta M. z dnia [...] nr [...]; 2) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Burmistrz Miasta M. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 2, art. 23, art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego zobowiązał R.T. do zwrotu kwoty 1 702,76 zł wraz z odsetkami ustawowymi z tytułu pobranego świadczenia z funduszu alimentacyjnego za okres od 1 października 2009 r. do 31 sierpnia 2010 r. W uzasadnieniu decyzji organ ten wpierw przywołał treść zaświadczenia Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w B. wskazującego na środki przekazane na rzecz wierzycielki. Zdaniem tegoż komornika kwoty te były dopłatą do raty bieżącej, która wynosiła 800 zł, natomiast organ pierwszej instancji wypłacał uprawnionej kwotę 500 zł należnego świadczenia. W dalszej części uzasadnienia przybliżono argumentację, którą kierował się komornik dokonując wpłat bezpośrednio na konto wierzycielki. Zaznaczono, że w związku z nieprawidłowymi czynnościami komornika sądowego wniesiono na niego skargę, nadto przytoczono treść art. 28 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów i kolejność zaspokajania osób i podmiotów przez komornika. Przywołano również treść art. 2 pkt 7 powyższej ustawy, a także zamieszczono informację, że Sąd Rejonowy w B. umorzył postępowanie wobec komornika. W konkluzji swoich rozważań organ pierwszej instancji stwierdził, że osoba, która nienależnie pobrała świadczenia obowiązana jest do ich zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami. Odwołanie od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. wniosła R. T., wyrażając w nim swoje niezadowolenie. W odwołaniu tym wystąpiła o umorzenie postępowania w sprawie. W jej ocenie decyzja organu pierwszej instancji jest całkowicie bezpodstawna, ponieważ na mocy decyzji organu pierwszej instancji otrzymała świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Składając wniosek o przyznanie świadczeń przedkładała wszelkie informacje o osiąganym dochodzie, w tym zaświadczenie od komornika o wysokości przekazywanych wierzycielowi alimentów. Dochody te były przez organ pierwszej instancji doliczane do dochodów i miały wpływ na posiadane prawo do otrzymywanego świadczenia. Wszystkie te okoliczności były znane organowi pierwszej instancji. Nadto odwołująca się podniosła, że dłużnik alimentacyjny posiada duży dług i otrzymywane przez nią świadczenia zaliczane były za najstarsze należne jej alimenty, co wynika z postanowień Kodeksu cywilnego. Zaznaczyła również, że gdyby komornik postępował sprzecznie z przepisami prawa to on powinien ponosić tego negatywne konsekwencje, a nie ona, ponieważ to on jest urzędnikiem działającym w imieniu i na rachunek państwa. W końcowej części odwołania R.T. podniosła, że obecnie znajduje się w trudnej sytuacji materialnej i nie jest w stanie zwrócić żądanej kwoty, a dodatkowo zaznaczyła, że otrzymywane środki przeznaczyła zgodnie z celami ustawy na zaspokojenie swoich potrzeb, ponieważ w okresie pobierania alimentów studiowała i ukończyła studia wyższe, studiując równolegle na dwóch kierunkach. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ ten w pierwszej kolejności przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przywołał treść art. 2 pkt 11 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów oraz art. 9 ust. 1 tej ustawy. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy przybliżył stan faktyczny występujący w sprawie, a w szczególności fakt przekazywania przez komornika sądowego środków bezpośrednio na rzecz strony. Przybliżono równocześnie pojęcie świadczenia nienależnie pobranego i zamieszczono stwierdzenie, że tego typu sytuacja wystąpi wówczas, gdy uprawniony jednocześnie będzie pobierał środki z dwóch źródeł: instytucji wypłacającej świadczenie alimentacyjne oraz od dłużnika alimentacyjnego. Następnie odniesiono się do zarzutów podniesionych w odwołaniu i podkreślono, że w przypadku otrzymania w tym samym okresie świadczenia z funduszu alimentacyjnego i środków od komornika sądowego to obowiązana jest do zwrotu otrzymanego świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Na tę okoliczność przywołano również orzeczenie sądu administracyjnego. W konsekwencji organ ten uznał, że skoro w rozpatrywanej sprawie strona otrzymywała świadczenia alimentacyjne od komornika sądowego, to tym sama obowiązana jest do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. W podsumowaniu wydanej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest prawidłowe i zasługuje na utrzymanie w mocy. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się R.T., która wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej zarzuciła przedmiotowej decyzji naruszenie przepisów postępowania polegające na nie przeprowadzeniu postępowania dowodowego w sposób wyjaśniający wszystkie istotne okoliczności sprawy. Nadto zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 2, art. 23, art. 27 i art. 28 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, polegające na ich błędnej interpretacji. Podkreślono również niewłaściwe wykonywanie zadań przez komornika sądowego, a także sprzeczność wydanej decyzji z zasadami współżycia społecznego. W motywach przedmiotowej skargi przybliżono sytuację faktyczną rozpoznawanej sprawy, a w szczególności działania komornika sądowego polegające na przekazywaniu bezpośrednio do rąk skarżącej środków uzyskanych w ramach czynności komorniczych. W uzasadnieniu skargi akcentowano, że w trakcie ubiegania się o przedmiotowe świadczenia w sposób rzetelny informowano o sytuacji materialnej oraz o otrzymywanych dochodach. Zaakcentowano również, że naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa jest sytuacja, gdy na podstawie tych samych dokumentów raz przyznaje się świadczenia, a następnie uznaje się je za nienależnie pobrane i domaga się ich zwrotu. W przedmiotowej skardze zwrócono również uwagę na fakt, że przekazane przez komornika sądowego alimenty zaliczane były na poczet najstarszych należności. Dodała również, że wszelkie środki otrzymywała za pośrednictwem komornika sądowego, a od dłużnika alimentacyjnego nigdy nie otrzymała żadnych środków finansowych. W końcowej części skargi przywołano argumenty dotyczące trudnej sytuacji materialnej skarżącej, jak również podkreślono, że otrzymywane środki służyły zaspokojeniu jej potrzeb edukacyjnych, ponieważ równolegle studiowała na dwóch kierunkach. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o oddalenie wniesionej skargi i przywołało analogiczną argumentację do tej, którą zamieściło w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) wykazała, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom prawa. Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 tej ustawy. Zgodnie z tą regulacją sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. W niniejszej sprawie skarga wniesiona przez skarżącą musiała zostać uwzględniona, jednakże z innych przyczyn niż podała to skarżąca w swojej skardze. Na wstępie niniejszych rozważań przyjdzie przywołać stan prawny mający w niej zastosowanie. Podkreślić należy, że prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego skarżącej przyznane zostało mocą decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] r. Zatem w sprawie tej kierując się postanowieniami art. 3 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 205, poz. 1212), zgodnie z którymi sprawy o świadczenia rodzinne i świadczenia z funduszu alimentacyjnego, do których prawo powstało przed dniem wejścia w życie tej ustawy, podlegają rozpatrzeniu na zasadach i w trybie określonych w przepisach dotychczasowych. Oznacza to, że przy ocenie prawidłowości zaskarżonej decyzji należy brać pod uwagę unormowania obowiązujące przed 1 stycznia 2012 r. Mając na uwadze powyższe stwierdzenie przyjdzie uznać, że nienależnie pobranym świadczeniem jest świadczenie z funduszu alimentacyjnego: wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia w całości lub w części; przyznane lub wypłacone w przypadku świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia; wypłacone bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie albo w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję przyznającą świadczenie i odmówiono prawa do świadczenia; wypłacone, w przypadku gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała alimenty oraz wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 17 ust. 5 za okres od dnia, w którym dana osoba stała się uprawniona do świadczeń w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, od dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia z funduszu alimentacyjnego, chyba że zostały zwrócone zgodnie z przepisami o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Stosownie natomiast do postanowień art. 24 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów organ właściwy wierzyciela oraz marszałek województwa mogą bez zgody osoby uprawnionej albo jej przedstawiciela ustawowego zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń; egzekucja stała się skuteczna; członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenia. W świetle przywołanego powyżej stanu normatywnego w zakresie spraw dotyczących przyznawania pomocy z funduszu alimentacyjnego ustawodawca wprowadził szczególne rozwiązania odbiegające od tego, które występuje na gruncie innych unormowań z zakresu wsparcia społecznego, ponieważ wśród przesłanek uzasadniających weryfikację ostatecznej decyzji administracyjnej nie wymienia pobrania świadczenia nienależnego. Zatem w tym zakresie ustawodawca przewiduje jedynie wydanie decyzji orzekającej o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia (zob. art. 23 ust. 1 i ust. 4 wyżej wymienionej ustawy). Jednocześnie organ administracji podejmujący tego typu rozstrzygnięcie bada, czy wystąpiła przesłanka pobrania nienależnego świadczenia przewidziana treścią art. 2 pkt 7 tej ustawy. W rozpatrywanej sprawie organy administracji wydały decyzję zobowiązującą skarżącą do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia za okres od 1 października 2009 r. do 31 sierpnia 2010 r. w łącznej kwocie 1 702,76 zł. Przeprowadzając kontrolę kwestionowanych rozstrzygnięć przyjdzie stwierdzić, że organy administracji uprawnione były do podjęcia przywołanego rozstrzygnięcia, ponieważ unormowania prawne przewidują tego typu działania z ich strony. Powyższa uwaga nie oznacza natomiast, że samo rozstrzygnięcie było prawidłowe, ponieważ przywołane organy nie zwróciły uwagi na kilka dodatkowych okoliczności, które w sprawie tej odgrywają kluczową rolę. W pierwszej kolejności dostrzec należy, że jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych, zaległości dłużnika alimentacyjnego względem wierzycielki są bardzo duże i pochodzą sprzed wielu lat. W przywołanym okresie zasiłkowym skarżąca otrzymywała świadczenie z funduszu alimentacyjnego w wysokości 500 zł, jak również komornik sądowy przekazał skarżącej w różnych miesiącach wskazanych w uzasadnieniach spornych decyzji łącznie 1 702,76 zł. Oznacza to, że w tym samym okresie skarżąca otrzymywała świadczenie z funduszu alimentacyjnego oraz częściowo alimenty. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych nie jest dopuszczalne, aby osoba uprawniona otrzymywała w tym samym okresie czasu wskazane powyżej świadczenia (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Gl 345/10, Lex nr 758362). W tej sytuacji wykładni poddać należy treść art. 2 pkt 7 lit. "d" powyższej ustawy. Faktem jest, iż w samym tym przepisie nie wskazano, o jakie alimenty chodzi, w szczególności czy bieżące, czy też zaległe. W ocenie Sądu jest to jednak celowy zabieg ustawodawcy. To bowiem, o jakie w przepisie tym alimenty chodzi, wynika z innych przepisów tej samej ustawy, a mianowicie z art. 2 pkt 2 i art. 9 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 11 ustawy. Zgodnie z tym ostatnim przepisem świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują osobie uprawnionej do ukończenia przez nią 18 roku życia, albo w przypadku gdy uczy się w szkole lub szkole wyższej do ukończenia przez nią 25 roku życia, albo w przypadku posiadania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności – bezterminowo. Legalna definicja osoby uprawnionej zawarta jest w art. 2 pkt 11 ustawy, zgodnie z którym jest to osoba uprawniona do alimentów od rodzica na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, jeżeli egzekucja okazała się bezskuteczna. Z kolei co należy rozumieć pod pojęciem egzekucji bezskutecznej wyjaśnia art. 2 pkt 2 ustawy, zgodnie z którym jest to egzekucja, w wyniku której w okresie ostatnich dwóch miesięcy nie wyegzekwowano pełnej należności z tytułu zaległych i bieżących zobowiązań alimentacyjnych; za bezskuteczną egzekucję uważa się również niemożność wszczęcia lub prowadzenia egzekucji alimentów przeciwko dłużnikowi alimentacyjnemu przebywającemu poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej z powodów wymienionych w podpunktach "a" i "b" (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 29 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 1384/12, Lex nr 1274573). Mając na uwadze, że egzekucja bezskuteczna zachodzi, gdy nie wyegzekwowano pełnej należności z tytułu zaległych i bieżących alimentów, tylko wówczas można by mówić o nienależnie pobranym, w rozumieniu art. 2 opkt 7 lit. "d" ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów świadczeniu, gdyby w okresie, gdy były wypłacane świadczenia z funduszu, skarżąca otrzymała alimenty w wysokości odpowiadającej pełnej należności z tytułu zaległych i bieżących alimentów. Tymczasem, jak wynika z materiału dowodowego sprawy, dłużnik cały czas zalega z płatnością alimentów i zadłużenie z tego tytułu znacznie przekracza dwumiesięczną należność. Okoliczność ta nie jest kwestionowana przez organy. W dalszym ciągu, pomimo otrzymania w wymienionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji miesiącach części alimentów egzekucja była bezskuteczna. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych alimenty zostały zasądzone w wysokości 800 zł miesięcznie, natomiast otrzymywane alimenty od komornika sądowego z wyjątkiem jednego miesiąca nie przekraczały kwoty 300 zł, a zatem należność alimentacyjna wynosiła w dalszym ciągu 500 zł. W tej sytuacji brak jest podstaw do uznania, iż przyjęte we wskazanych miesiącach świadczenie z funduszu alimentacyjnego było nienależnie pobrane. Stwierdzenie takie oznacza, że brak było podstaw do zastosowania art. 23 ust. 1 ustawy. Tylko bowiem osoba, która pobrała nienależne świadczenie jest obowiązana do jego zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami. Powyższe stwierdzenie nie ma zastosowania jedynie do sytuacji zaistniałej w październiku 2009 r., ponieważ w miesiącu tym wysokość otrzymanych alimentów oraz otrzymanego świadczenia z funduszu alimentacyjnego przekracza wysokość przysługujących skarżącej alimentów. Stosownie do postanowień art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji obowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie obywateli do organów państwa. W rozpatrywanej sprawie można zetknąć się z sytuacją, kiedy strona postępowania administracyjnego ponosi negatywne konsekwencje działania organu państwa. Jak bowiem wynika z akt administracyjnych okoliczność ta nie jest przedmiotem sporu, skarżąca sporne alimenty otrzymywała nie od dłużnika alimentacyjnego, lecz od komornika sądowego, a zatem ze strony organu działającego w imieniu i na rachunek państwa. W tej sytuacji uprawniona była do przyjęcia, że organ ten stosownie do postanowień art. 7 Konstytucji RP, działa na podstawie przepisów prawa i w ich granicach. Kierując się z kolei zasadą demokratycznego państwa prawa, strona nie była zobowiązana do kontrolowania działań podejmowanych przez komornika sądowego pod względem zgodności ich z prawem. W tym zakresie uprawnienia przysługują organom administracji i co należy dostrzec, organy takie działania podjęły, jednakże podkreślić należy, że strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji ewentualnych naruszeń przepisów prawa ze strony organu państwa. W świetle powyższego, zdaniem składu orzekającego, w sprawie dopuszczono się naruszenia postanowień przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym uwzględnienie wniesionej skargi. Przedstawione powyżej rozważania pozwalają stwierdzić, że organy administracji podejmując kwestionowane decyzje dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu uzasadniającym uwzględnienie wniesionej skargi, a tym samym wyczerpana została przesłanka przewidziana treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nadto dostrzeżono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem przesłankę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" powyższej ustawy. Następstwem niniejszego wyroku jest powrót sprawy do organu pierwszej instancji, który kierując się przyjętą wykładnią mających w sprawie zastosowanie przepisów oraz wytycznymi zamieszczonymi w uzasadnieniu niniejszego wyroku, podejmie stosowne rozstrzygnięcie. Na marginesie przyjdzie zauważyć, że organ ten obowiązany będzie stosować przepisy obowiązujące w okresie pobierania przedmiotowego świadczenia, a zatem przed 1 stycznia 2012 r. Sąd po myśli art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o tym, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Wobec powyższego, stosownie do postanowień art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji. mw