IV SA/Gl 831/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Wita-Łyskawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną przez Zastępcę Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w G., działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta G., przyznano E.P. zaliczkę alimentacyjną na małoletnie dzieci J.N. i F.N. na okres od [...] do [...] w wysokości po [...] zł miesięcznie na każde dziecko. Wysokość przysługującej zaliczki alimentacyjnej ustalono mając na uwadze wysokość zasądzonych alimentów. Następnie wskazany organ decyzją z dnia [...] Nr [...], działając na podstawie art. 2 pkt 4 i 5, art. 7, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 9a, art. 10, art. 10a i art. 14 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.) dokonał zamiany decyzji własnej z [...] poprzez zmianę kwoty zaliczek w okresie od dnia [...] do [...] na kwotę [...] zł miesięcznie na każde dziecko. Jak wynika z uzasadnienia tegoż rozstrzygnięcia zmiana decyzji nastąpiła na skutek informacji Komornika Sądowego o podwyższeniu świadczeń alimentacyjnych zgodnie z tytułem wykonawczym Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] sygn. akt [...]. Wydając rozstrzygnięcie organ miał zatem na względzie aktualną wysokość świadczenia alimentacyjnego oraz fakt wpływu tytułu egzekucyjnego do Komornika Sądowego w dniu [...]. Nadto przy uwzględnieniu kwoty zaliczki wzięto również pod uwagę wysokość dochodu rodziny, który przekracza 50% kwoty 583 zł oraz ilość dzieci uprawnionych do zaliczki alimentacyjnej. Od powyższej decyzji E.P. wniosła odwołanie podnosząc, że należy jej się zaliczka alimentacyjna w kwocie [...] zł na każde dziecko, bowiem dochód na członka w rodzinie nie przekracza kwoty [...] zł. Wskazała, iż zgodnie z informacją jaką uzyskała w Departamencie Świadczeń Socjalnych prawo do podwyższonej zaliczki alimentacyjnej zależne jest od dochodu przypadającego na członka rodziny, a nie jak twierdzi organ od dochodu rodziny. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzją w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W motywach tego rozstrzygnięcia wskazano, że zaistniały podstawy do zmiany decyzji z dnia [...], bowiem z dniem [...] zostały podwyższone świadczenia alimentacyjne na rzecz J. i F.N. do kwoty [...] zł, na każde dziecko na podstawie tytułu wykonawczego Sądu Rejonowego w G. z dnia [...]. Z kolei zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej zmiany wysokości świadczenia alimentacyjnego dokonuje się od miesiąca wpływu tytułu egzekucyjnego do komornika sądowego prowadzącego postępowania egzekucyjne, natomiast strona tytuł wykonawczy wraz z aktualnym wnioskiem złożyła w kancelarii komornika w dniu [...]. Jednocześnie, zdaniem Kolegium, organ I instancji prawidłowo wyjaśnił, że prawo do zwiększonej zaliczki alimentacyjnej, o jakim mowa w art. 8 ust. 2 cyt. ustawy przysługuje gdy dochód rodziny, a nie dochód na osobę w rodzinie, przekracza kwotę 583 zł. Kolegium zauważyło jednakże, że z zaświadczenia Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia [...] wynika, że E.P. nie złożyła zeznania podatkowego na rok [...], nadto w złożonym wniosku o zaliczkę strona oświadczyła, że w roku [...] nie uzyskała żadnego dochodu. Tymczasem, na co zwróciło uwagę Kolegium, w części V wniosku o ustalenie zaliczki alimentacyjnej organ uwzględnił dochód uzyskany w wysokości [...] zł nie podając z jakiego tytułu ten dochód uzyskano, czy z tytułu wyegzekwowanych alimentów, czy też z innego tytułu. W związku z tym Kolegium uznało, że na podstawie przedłożonego materiału dowodowego nie jest w stanie ocenić sytuacji dochodowej rodziny, a więc czy dochód rodziny nie przekracza kwoty [...] zł, a tym samym ustalenia wysokości zaliczki alimentacyjnej, jaka przysługuje stronie. Powyższe, zdaniem Kolegium, skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach E.P. nie zgodziła się z powyższą decyzją. Zdaniem skarżącej przy ustalaniu prawa do zaliczki alimentacyjnej w podwyższonej wysokości należy brać pod uwagę dochód na członka rodziny, a nie dochód rodziny. Skoro w jej przypadku kwota dochodu nie jest przekroczona, to zaliczka powinna być przyznana w kwocie [...] zł na każde dziecko. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia 21 sierpnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zawiesił postępowanie sądowe w tej sprawie w związku z pytaniem prawnym skierowanym do Trybunału Konstytucyjnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach prowadzonej pod sygn. IV SA/Gl 76/06. Następnie w związku z postanowieniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 października 2008 r. sygn. akt P 25/07, postanowieniem z dnia 24 października 2008 r. Sąd podjął zawieszone postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z brzmieniem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. W myśl art. 145 § P.p.s.a. w przypadku gdy Sąd stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik prawy – uchyla decyzję w całości lub w części. Zaskarżona decyzja może zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego. Jednak w tym drugim przypadku, tylko jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy czym na mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd dokonuje również z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze. Istota problemu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do kwestii interpretacji zawartego w art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej ( Dz. U. nr 86, poz. 732, ze zm.) zwanej dalej ustawą o zaliczce alimentacyjnej, pojęcia "dochód rodziny", jakiej dokonało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem tego organu zgodnie z regulacją zawartą w art. 8 ust. 2 pkt 1 w przypadku, gdy dochód rodziny nie przekracza 50% kwoty, o której mowa w art. 7 ust. 2 tej ustawy kwotę zaliczki zwiększa się do 300,00 zł dla osoby uprawnionej, jeśli w rodzinie jest jedna lub dwie osoby uprawnione do zaliczki. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela zaprezentowanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wykładni użytego w art. 8 ust. 2 cytowanej ustawy pojęcia "dochód rodziny" jako przeciętny miesięczny łączny dochód wszystkich członków rodziny. Za przyjętym przez Kolegium rozumieniem wskazanego pojęcia mogłaby przemawiać definicja "dochodu rodziny" zawarta w art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych (stosowana odpowiednio w myśl art. 18 ust. 2 ustawy o zaliczce alimentacyjnej), gdzie wskazano, że ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie rodziny oznacza to przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Jednak należy zwrócić uwagę, że zastosowanie wykładni gramatycznej art. 8 ust. 2 ustawy o zaliczce alimentacyjnej może prowadzić do daleko idących niedokładności i nieprecyzyjności. Zastosowanie tej wykładni powinno być uzupełnione wnioskami płynącymi z zastosowania innego rodzaju metod wykładni, w tym wykładni systemowej, funkcjonalnej i celowościowej. Ta ostatnia jest uznana za najodpowiedniejszą i najlepiej prowadzącą do odczytania intencji i celów ustawodawcy. Porównując przepisy art. 7 ust. 2 i art. 8 ust. 2 ustawy o zaliczce alimentacyjnej, należy uznać, iż są one ze sobą ściśle powiązane. Art. 7 ust. 2 tej ustawy stanowi ogólną zasadę osiągnięcia dochodu w rodzinie w przeliczeniu na osobę, która zezwala na przyznanie zaliczki alimentacyjnej. Natomiast art. 8 tej ustawy jest ściśle związany z art. 7 ustawy i określa, do jakiej wysokości przysługuje świadczenie z art. 7, przy zaistnieniu przesłanek wymienionych w art. 8 tej ustawy. Takie usystematyzowanie przepisów ustawy pozwala na przyjęcie, że ustawodawca posługując się w art. 8 ust. 2 pojęciem "dochód rodziny" dokonał skrótu myślowego dotyczącego określenia zawartego w art. 7 ust. 2 tj. "dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę" (zob. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 października 2008 r. sygn. akt P 25/07 oraz powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych, w tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 664/07, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 661/07 oraz inne). Tylko bowiem kwota ustalona w oparciu o treść art. 7 ust. 2 pozwala na ustalenie przesłanek z art. 8 ust 1 i 2 cytowanej ustawy. Tak więc pojęcie "dochód rodziny" występujące w art. 8 ust. 2 ustawy o zaliczce alimentacyjnej nie może być interpretowane samodzielnie, w oderwaniu od regulacji zawartej w art. 7 ust. 2 tej ustawy, gdzie jest mowa o dochodzie rodziny w przeliczeniu na osobę jako kryterium uzasadniającym przyznanie zaliczki alimentacyjnej. "Dochód rodziny", o którym mowa w art. 8 ust. 2 cytowanej ustawy winien być interpretowany w ścisłym związku z art. 7 ust. 2 tej ustawy, a więc jako dochód rodziny w przeliczeniu na osobę. Za taką interpretacją przemawia również wykładnia logiczna, uwzględniająca związek obu unormowań wynikający z zawartego w art. 8 ust. 2 omawianej ustawy bezpośredniego odesłania do art. 7 ust. 2 tej ustawy. Nadto wzgląd na wewnętrzną spójność ustawy nakazuje, aby w przepisach regulujących tę samą materię, w tym przypadku kryterium dochodu rodziny, stosować jednolite kategorie prawne. Skoro w art. 8 ust. 2 ustawy jest mowa o "przypadku, gdy dochód rodziny nie przekracza 50% kwoty, o której mowa w art. 7 ust. 2" tej ustawy, to dochód uprawniający do otrzymania zaliczki w podwyższonym wymiarze winien być ustalony w ten sam sposób jak przy ustalaniu kryterium dochodowego, a więc w przeliczeniu na osobę w rodzinie (stosownie do art. 7 ust. 2 ustawy o zaliczce alimentacyjnej). Wobec powyższego należało uznać, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 8 ust. 2 ustawy o zaliczce alimentacyjnej, co miało wpływ na wynik sprawy. Ponadto Sąd poddał kontroli poprawność rozstrzygnięcia z punktu widzenia prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.). W myśl tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Takie brzmienie tego przepisu oznacza, że decyzja kasacyjna może być wydana tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki w nim określone, a więc wtedy, gdy - zdaniem organu odwoławczego - organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadzone przez tenże organ postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 k.p.a. Nie ulega zatem wątpliwości, że omawiany przepis winien być interpretowany ściśle, co oznacza, że decyzja wydana w trybie art. 138 § 2 k. p. a. nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały w nim określone. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, stanowi bowiem wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Nie jest zatem dopuszczalna jego rozszerzająca wykładnia (patrz "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz". B. Adamiak, J. Borkowski - C. H. Beck Wa - wa 2000, str. 541). Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, a nie tylko na kontroli zasadności podjętego rozstrzygnięcia. Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem merytorycznym, a więc również na organie drugiej instancji spoczywają obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego, którego granice określa art. 136 i art. 138 § 2 k. p. a.. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy uznał, iż na podstawie materiału dowodowego nie jest w stanie ocenić sytuacji dochodowej rodziny. Organ wskazał przy tym, że z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy tj. zaświadczenia Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia [...] oraz oświadczenia strony złożonego we wniosku o zaliczkę alimentacyjną (wniosek z dnia [...] przyp. Sądu) wynika, że E.P. w [...] nie uzyskała żadnego dochodu. Natomiast, jak zauważono, organ I instancji w części V pkt 5 wniosku o ustalenie zaliczki alimentacyjnej uwzględnił dochód w kwocie [...] zł nie podając z jakiego tytułu dochód ten uzyskano. Zdaniem Sądu okoliczności przytoczone dla umotywowania rozstrzygnięcia zaprzeczają konkluzji o konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Nie można bowiem uznać, że brak wskazania z jakiego tytułu pochodzi dochód w wysokości [...] zł wykazany na dzień [...] stanowi istotny brak postępowania, który nie może być usunięty w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 136 k.p.a. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych powyżej rozważań Sądu.