IV SA/Gl 834/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik, Sędziowie Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2018 r. sprawy ze skargi B. B. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej postanawia odrzucić skargę. B. B. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusy służby cywilnej. Stan sprawy przedstawia się następująco. W dniu [...] DIAS, działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948 z późn.zm.- dalej "ustawa wprowadzająca"), złożył skarżącemu pisemną propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Katowicach, którą skarżąca przyjęła. Pismem z dnia 29 maja 2017 r. wezwała DIAS do złożenia jej propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej. W odpowiedzi na wezwanie z dnia 29 maja 2017 r., pismem z dnia 5 czerwca 2017 r., DIAS poinformował skarżącą, że przedłożona jej propozycja zatrudnienia znajduje uzasadnienie w przepisach prawa i nie ma podstaw do wydania jej decyzji administracyjnej w postaci propozycji służby zgodnie z wezwaniem. W piśmie z dnia 5 czerwca 2017 r. oświadczyła, że złożone przez nią wezwanie nie jest odrzuceniem propozycji pracy. Pismem z dnia 9 czerwca 2017 r. skarżąca wniosła do Szefa KAS odwołanie od otrzymanej propozycji zawierającej decyzję o zwolnieniu ze służby wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i tym samym pozostawienie jej jako funkcjonariusza w Służbie Celno-Skarbowej. W piśmie z dnia 22 czerwca 2017 r. DIAS wyjaśnił, że przepisy ustawy wprowadzającej nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia. Poinformował, że możliwe jest zwrócenie się przez skarżącą do Zespołu monitorowania realizacji Porozumienia z NSZZ Solidarność. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca zarzuciła propozycji pracy nieważność i bezprawność z uwagi na brak podstaw prawnych do złożenia jej propozycji pracy - naruszenie art.165 ust. 3 i ust. 7 oraz art. 170 ust 1 ustawy wprowadzającej, art. 179 i 180 ustawy KAS oraz jej niekonstytucyjność ze względu na niezgodność z art. 2, art. 7, art. 32 i art. 60 Konstytucji. Z ostrożności procesowej strona podniosła, że złożenie jej propozycji zatrudnienia, jako funkcjonariuszowi nie było właściw, bowiem z art. 165 ust 7 ustawy wprowadzającej wynika, że winna była otrzymać propozycję służby. Wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu lub czynności, a w przypadku, gdyby Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej i doszedł do przekonania, że jest to decyzja o zwolnieniu ze służby aby wyraźnie podkreślił ten element w wyroku. W odpowiedzi na skargę DIAS wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi DIAS wskazał, że zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych tam wskazanych autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji, jaka składana jest pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki. Wyraz "odpowiednio" porządkuje kwestię kto, komu składa propozycję, natomiast nie normuje kwestii jakiego rodzaju propozycja ma być złożona. Wskazał, na treść art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy wprowadzającej akcentując, że w przypadku przyjęcia propozycji pracy dotychczasowy stosunek przekształca się w umowę o pracę na czas określony lub nieokreślony, co nie jest równoznaczne ze zwolnieniem ze służby. Wobec odniesienia się przez skarżącą do art. 170 ust. 1 ustawy wprowadzającej DIAS stwierdził, że nie wynika z jego treści zasada, iż funkcjonariusze winni otrzymać propozycję służby, a pracownicy propozycję pracy. Podkreślił dalej, że pismo Szefa KAS z 27 stycznia 2017 r. było stosowane jedynie pomocniczo. Nie zgodził się z zarzutami naruszenia art. 2 i art. 7 Konstytucji RP- jakkolwiek skarżąca wskazała na naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji RP to nie precyzuje na czym miałoby polegać naruszenie wskazanych tam zasad. Dalej zauważył, że złożenie propozycji określającej warunki zatrudnienia w formie decyzji stanowiłoby naruszenie art. 7 Konstytucji RP, a zastosowanie formy decyzji stanowiłoby rozstrzygnięcie w oparciu o nieistniejącą podstawę prawną. DIAS uznał za błędny zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji RP wskazując, że osoby należące do tej samej kategorii potraktowano w sposób jednakowy i nie doszło do naruszenia zasady równości. DIAS uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 60 Konstytucji RP podkreślając, że skarżąca uzyskała dostęp do służby publicznej i pełni w tej służbie rolę. Zauważył dalej, że w rozpatrywanej sprawie nie prowadził postępowania administracyjnego na podstawie k.p.a, bowiem sprawa nie podlega rozstrzygnięciu w trybie tych przepisów. DIAS stwierdził, że nie naruszył przepisów proceduralnych zawartych w ustawie wprowadzającej. W ocenie organu droga sądowoadministarcyjna jest niedopuszczalna. W piśmie z dnia 21 września 2017 r. organ wyjaśnił, że nie prowadził postępowania w trybie k.p.a. stojąc na stanowisku, że sprawa nie podlega rozstrzygnięciu w trybie tych przepisów. W piśmie procesowym z dnia 14 listopada 2017 r. – pełnomocnik skarżącej adwokat E. K. zaakcentowała, że skarga dotyczy praw skarżącej jako funkcjonariusza, a więc właściwy jest sąd administracyjny, a nie sąd pracy. Pełnomocnik podkreślił również, że skarżąca de facto została pozbawiony statusu funkcjonariusza, który to status uzyskała na podstawie aktu administracynego- mianowania do Służby. Skoro organ uznał, że przedłożona propozycja pracy nie stanowi decyzji administracyjnej, to tym samym winien uznać, że propozycja pracy to inny akt administracyjny w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Przed dokonaniem oceny merytorycznej zasadności skargi Sąd z urzędu bada w pierwszej kolejności jej dopuszczalność. W tym zakresie ustalić bowiem należy, czy nie zachodzi jedna z przesłanek odrzucenia skargi, wymienionych w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, dalej "p.p.s.a."). Mając na uwadze przedmiot oraz istotę sporu w niniejszej sprawie wskazać należy, że normy kształtujące podstawy systemu sądownictwa zawarte w Konstytucji RP zakładają określenie właściwości sądów administracyjnych przez ustawodawcę w sposób pozytywny. Zgodnie bowiem z art. 177 Konstytucji RP, sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie (art. 184). W myśl art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (...); 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2015r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016r., poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; (...). Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3). Ponadto, zgodnie z art. 5 p.p.s.a., sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach między innymi: wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi (pkt 2); odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba, że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa (pkt 3). W niniejszej sprawie skarga została wniesiona na pismo, w którym Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach, powołując się na art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1948 – dalej "ustawa wprowadzająca"), przedstawił propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Katowicach. Skarżącej zaproponowano w szczególności umowę o pracę na czas nieokreślony na stanowisku kontrolera skarbowego, informując, że zaproponowane warunki zatrudnienia, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od 1 czerwca 2017 r. Pismo doręczono 29 maja 2017 r. Zgodnie z art. 165 ust. 1 ustawy wprowadzającej, pracownicy zatrudnieni w izbach skarbowych stają się, z zastrzeżeniem art. 170, pracownikami zatrudnionymi w izbach administracji skarbowej i zachowują ciągłość pracy. W art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej ustawodawca wskazał, że Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Zgodnie z art. 169 ust. 4 ustawy wprowadzającej, propozycja pełnienia służby w Służbie Skarbowo-Celnej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, od której w terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do postępowań w tych sprawach stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (ust. 6), a od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego (ust. 7). Jak wynika z kolei z art. 170 ust. 1 ustawy wprowadzającej, stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt, 3 i 6, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6, wygasają: (1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; (2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenia o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. W art. 170 ust. 2 ustawy wprowadzającej przewidziano, że pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenia o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Z kolei w art. 170 ust. 3 ustawy wprowadzającej wskazano, że w przypadku, o którym mowa w art. 170 ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Zgodnie z art. 171 ust. 1 ustawy wprowadzającej w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy: 1. stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, 2. stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej – przekształca się odpowiednio w stosunek pracy albo służby w Służbie Celno-Skarbowej odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, mianowania do służby przygotowawczej albo służby stałej. Analiza powyższych oraz dalszych przepisów ustawy wprowadzającej, jak również ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. 2016. poz. 1947, dalej "ustawa KAS") prowadzi do wniosku, że ustawodawca uregulował w sposób kompleksowy kwestie reorganizacji i połączenia administracji skarbowej i celnej oraz związane z tym tryby i konsekwencje przekształceń organizacyjnych, w tym dla stosunków służbowych i zatrudnienia. W przytoczonych przepisach przewidziano również wygaśnięcie dotychczasowych stosunków zatrudnienia z mocy samego prawa w dniu 31 sierpnia 2017 r. Ponadto, ustawodawca zadecydował również o trybie przekształcenia dotychczasowych stosunków pracy oraz stosunków służbowych w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia lub pełnienia służby. Przepisy ustawy wprowadzającej określają również wprost, w jakich sytuacjach i na jakie formy działania kierowników jednostek organizacyjnych przysługuje skarga do sądu administracyjnego, a przepisów w tym zakresie nie można interpretować rozszerzająco. Zwrócić należy w tym zakresie uwagę na przywołany już art. 169 ustawy wprowadzającej. Z kolei w art. 276 ust. 1 ustawy KAS ustawodawca wskazał, że w przypadku wydania decyzji o przeniesieniu, powierzenia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na inne stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS bądź zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej (ust. 2). Do postępowań w tych sprawach stosuje się przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (ust. 5). W art. 276 ust. 6 ustawy KAS ustawodawca wprost zastrzegł, że od decyzji wydanej w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy lub wydanej w wyniku odwołania przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zgodnie natomiast z przepisem art. 277 ustawy KAS, spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 276 ust. 1 rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Wobec powyższego podkreślenia wymaga, że spory wynikłe na tle stosunków zatrudnienia, także ze stosunku służbowego, podlegają kognicji sądu administracyjnego tylko w zakresie wyraźnie przewidzianym przez ustawodawcę. Dotyczy to przede wszystkim przypadków kształtowania tego stosunku prawnego za pomocą decyzji administracyjnych. W pozostałym zakresie właściwy jest natomiast sąd powszechny, sąd ten w sprawie z uwagi na art. 1991 k.p.c., nie będzie mógł odrzucić pozwu z uwagi na niewłaściwość. Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że stan faktyczny nie pokrywa się z hipotezą przepisu art. 169 ustawy wprowadzającej, gdyż skarżąca pismem z [...] jako funkcjonariusz celny otrzymał propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej, a nie propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Na gruncie ustawy wprowadzającej przepisy nie przewidują dla takiej propozycji zatrudnienia formy decyzji, jak również nie jest przewidziany tryb odwoławczy i skarga do sądu administracyjnego – w sytuacji, gdy propozycja zatrudnienia została przyjęta. Wyjaśnić należy, że jest możliwa sytuacja, w której dane pismo organu nosi wszelkie cechy decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 104 § 1 k.p.a. (por. uzasadnienie uchwały NSA z 28 maja 2001 r., OPK 8/01, ONSA 2001/4/157). Warunkiem takiego zakwalifikowania pisma jest rozstrzygnięcie tym pismem przez organ administracji publicznej o prawach lub obowiązkach adresata pisma, wynikających z norm prawa administracyjnego (co do zasady materialnego prawa administracyjnego). Za decyzję uznaje się jednostronne rozstrzygnięcie organu o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawnej dla jednostki, podejmowane w sferze stosunków zewnętrznych, poza systemem organów i podległych im jednostek (por. uchwała NSA z 12 października 1998 r., OPS 6/98, ONSA 1999/1/3). Chodzi więc o indywidualną sprawę administracyjną, w rozumieniu art. 1 § 1 k.p.a. oraz załatwienie tej sprawy co do istoty (art. 104 § 1 k.p.a.). Objęta skargą propozycja warunków zatrudnienia omówionych wyżej cech nie posiada, w szczególności znaczenie ma okoliczność, że propozycja została przedstawiona w ramach wewnętrznych stosunków służbowych i pozostawiała zakres uznania co do jej przyjęcia bądź odrzucenia, ze skutkami opisanymi w ustawie wprowadzającej.. Te istotne cechy zaskarżonej propozycji warunków zatrudnienia przesądzają o niezakwalifikowaniu jej również do czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podlegających kontroli sądu administracyjnego z przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Czynność tego rodzaju musi mieć charakter zewnętrzny, tj. musi być skierowana do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność (por. wyrok NSA z 4 lutego 1998 r., II SA 1367/97, ONSA 1998, nr 4, poz. 139; postanowienia NSA: z 15 grudnia 2010 r., II GSK 8/10, LEX nr 742932, i z 16.12.2013 r., II FSK 2968/13, LEX nr 1452500). W postanowieniu z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 826/17 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał także, iż przedmiotowa propozycja nie ma charakteru władczego (choć jest oświadczeniem woli), albowiem jej skutki prawne uzależnione są od woli adresata propozycji. Przy tym odnotować należy, że sama sprawa związana z przedstawioną propozycją pozostaje sprawą wewnętrzną z zakresu podległości służbowej, wobec czego wyłączona jest spod kontroli sądowoadministracyjnej w myśl art. 5 pkt. 2 p.p.s.a. Stosownie do powołanego przepisu, sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. W analizowanym przypadku organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. Propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi jedynie ofertę będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia. Sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, sama przez się nie zmienia dotychczasowej sytuacji. Sytuacja ta ulegnie zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez funkcjonariusza stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji. Tym samym propozycja, o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, nie stanowi czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co oznacza, że skarga funkcjonariusza celnego na propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia jest niedopuszczalna. Sądowi znane są orzeczenia sądów wskazane zarówno przez skarżącą, jak i przez pełnomocnika w piśmie procesowym z dnia 6 listopada 2017 r., jednakże skład orzekający, nie podziela stanowiska prezentowanego we wskazanych wyrokach. Na marginesie stwierdzić należy, iż przyjmując nawet hipotetycznie, że zaskarżone pismo, zawierające propozycję zatrudnienia funkcjonariusza, stanowi formę działania kierownika jednostki organizacyjnej KAS, która zgodnie z przepisami prawa nastąpić winna w formie decyzji, od której przysługiwałby środek odwoławczy (wniosek o ponowne rozpatrzenie prawy lub odwołanie), wówczas prawo skargi do sadu administracyjnego przysługiwałoby wobec rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w takiej sprawie w drugiej instancji, a nie na rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W tym stanie rzeczy, skargę należało odrzucić ze względu na brak w sprawie kognicji sądu administracyjnego, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.