IV SA/Gl 836/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia NSA Adam Mikusiński (spr.) Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant Paulina Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie spraw uczniów - zasiłku szkolnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. nr [...]. Decyzją z dnia [...]r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 90e, art. 90m i art. 90n ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.) oraz w oparciu o bliżej niesprecyzowane uregulowania uchwały Rady Miasta C. z dnia [...]r., nr [...]w sprawie ustalenia regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy C., pełniąca obowiązki Zastępcy Naczelnika Wydziału Edukacji i Sportu Urzędu Miasta C., działająca z upoważnienia Prezydenta Miasta C. odmówiła U. G. przyznania zasiłku szkolnego dla jej córki – M. K., będącej uczennicą Gimnazjum nr [...] w C. W uzasadnieniu organ administracyjny podniósł, że w sprawie nie zostały spełnione wymogi formalne warunkujące przyznanie spornego świadczenia. Zgodnie bowiem z art. 90e ustawy o systemie oświaty, wniosek o zasiłek szkolny należy składać w nieprzekraczalnym terminie dwóch miesięcy od dnia, w którym zaistniało zdarzenie losowe uzasadniające jego przyznanie. Tymczasem wyżej wymieniona, jakkolwiek przedstawiła kartę wypisową potwierdzającą pobyt w Niepublicznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej – "A" w C. w okresie pomiędzy [...] a [...]r., to jednak złożyła wniosek o przyznanie pomocy materialnej dopiero w dniu [...]r., a tym samym przyznanie omawianego świadczenia dla jej córki było wykluczone. W odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. U. G. domagała się ponownego rozpoznania jej wniosku oświadczając, iż nie zgadza się z uzasadnieniem rozstrzygnięcia zapadłego w pierwszej instancji. Strona podkreśliła, że złożyła swój wniosek w szkole, w której uczy się jej córka, to jest w Gimnazjum nr [...] w C. i uczyniła to z zachowaniem ustawowego terminu. Decyzją z dnia [...]r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy decyzję stanowiącą przedmiot odwołania. Kolegium powołało się na art. 90 b ust. 1 oraz art. 90c ustawy o systemie oświaty wywodząc, że pomoc pieniężna udzielana uczniom ze środków budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz ze środków Funduszu im. Komisji Edukacji Narodowej ma charakter socjalny lub motywacyjny. Podkreśliło przy tym, że w myśl art. 90n ust. 2 cytowanej ustawy, świadczenia pomocy materialnej o charakterze socjalnym przyznawane są na wniosek rodziców albo pełnoletniego ucznia, zaś stosownie do art. 90e ust. 4 tej regulacji, jednym z warunków udzielenia omawianej pomocy, w formie zasiłku szkolnego jest złożenie wniosku w terminie dwóch miesięcy licząc od dnia wystąpienia zdarzenia uzasadniającego przyznanie tego świadczenia. Zdaniem organu odwoławczego rzeczony termin ma charakter materialnoprawny, obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości jego przywrócenia i dlatego skutkiem prawnym uchybienia jest wygaśnięcie uprawnienia. Zważywszy powyższe organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie zdarzeniem losowym, o którym mowa w art. 90e ust. 1 ustawy o systemie oświaty jest choroba wnioskodawczyni, która - jak wynika z przedłożonej karty informacyjnej leczenia szpitalnego - miała miejsce od [...]do [...]r. Tymczasem wniosek U. G. wpłynął do Urzędu Miasta C. dopiero w dniu [...]r., czyli po upływie ustawowego terminu przewidzianego do dokonania tej czynności. Organ odwoławczy dodał, że jeżeli wnioskująca nadal choruje i przedstawi organowi pierwszej instancji stosowną dokumentację medyczną, będzie mogła starać się o uzyskanie zasiłku dla córki z powodu swojej choroby, zachowując tym razem przepisany termin. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach U. G. dała wyraz swojemu niezadowoleniu z decyzji organu drugiej instancji raz jeszcze żądając ponownego rozpoznania sprawy. Podkreśliła przy tym, że Kolegium nie odniosło się do argumentacji podniesionej przez nią w odwołaniu, w którym wskazała wyraźnie, że zgłosiła wniosek o przyznanie zasiłku szkolnego z zachowaniem ustawowego terminu, albowiem uczyniła to [...]r. składając go w Gimnazjum nr [...] w C. Z kolei okoliczność, iż wpływ tego wniosku do Urzędu Miasta C. miał miejsce dopiero w dniu [...]r. stanowi jej zdaniem efekt niedbalstwa pracownika tej szkoły, który był odpowiedzialny za przekazanie go do tej instytucji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w spawie stanowiska. Kolegium podtrzymało argumentację, na którą powołało się w swojej decyzji wywodząc, że skoro wniosek o przyznanie zasiłku szkolnego wpłynął do organu pierwszej instancji [...]r., czyli po upływie materialnoprawnego dwumiesięcznego terminu określonego w art. 90e ust. 4 ustawy o systemie oświaty, to przyznanie spornego świadczenia nie było możliwe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 134 §1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 §1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym kontekście uznano, że skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) wykazała bowiem, że zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzające ją rozstrzygnięcie zapadłe w pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, a w rezultacie nie mogą one pozostać w obrocie prawnym. Problematyka dotycząca zasiłku szkolnego, w tym kryteria warunkujące jego przyznanie określone zostały w ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Stosownie zatem do treści art. 90b ust. 1 i art. 90c ust. 2 pkt 2 zasiłek szkolny jest świadczeniem stanowiącym formę pomocy materialnej o charakterze socjalnym, udzielanej z budżetu państwa lub budżetu właściwej jednostki samorządu terytorialnego między innymi uczniom szkół publicznych i niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych dla młodzieży i dla dorosłych. Zgodnie przy tym z brzmieniem art. 90e ust. 1 i 4 cytowanej ustawy, sporne świadczenie może być przyznane uczniowi znajdującemu się przejściowo w trudnej sytuacji materialnej z powodu zdarzenia losowego i można się o nie ubiegać w terminie nie dłuższym niż dwa miesiące od wystąpienia zdarzenia uzasadniającego przyznanie tego zasiłku. W tym miejscu należy podkreślić, że - jak słusznie zwróciły uwagę orzekające w sprawie organy - dwumiesięczny termin określony w przywołanym art. 90e ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. jest terminem materialnoprawnym i ma charakter prekluzyjny, co oznacza, że po jego upływie prawo do ubiegania się o pomoc wygasa. Przepisy obowiązującego prawa nie przewidują możliwości przywrócenia tego terminu, a tym samym przyczyny spóźnienia nie mają tu żadnego znaczenia (podobny pogląd wyrażony został w wyrokach: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1057/07, publ.: LEX nr 499756 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 41/10, publ.: LEX nr 592532). Jak wynika z dołączonego do akt administracyjnych wniosku o przyznanie zasiłku szkolnego (vide: karty nr 10-12), U. G. domagała się przyznania zasiłku szkolnego dla swojej córki motywując swoje żądanie utratą prawa do pobierania zasiłku dla bezrobotnych, brakiem pracy, a przede wszystkim - swoim pobytem w szpitalu psychiatrycznym. Organy obydwu instancji odmówiły uwzględnienia jej wniosku i uzasadniły zgodnie swoje stanowisko wyłącznie tym, że został on złożony po upływie terminu określonego w art. 90e ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Przyjęły bowiem, że omawiany wniosek wpłynął do Urzędu Miasta C. w dniu [...]r., czyli po upływie dwóch miesięcy od daty [...]r., kiedy wyżej wymieniona opuściła szpital psychiatryczny, a tym samym, kiedy zaistniało zdarzenie losowe, w związku z którym pomoc miała zostać udzielona. Zdaniem Sądu nie sposób uznać, aby ustalenia w powyższym zakresie zostały dokonane w sposób dostatecznie dokładny i przekonujący. Trzeba zaakcentować, że przedstawicielka ustawowa skarżącej w odwołaniu podkreślała wyraźnie, iż zgłosiła swój wniosek w terminie składając go w siedzibie szkoły, do której uczęszcza jej córka, to jest Gimnazjum nr [...] w C. (w treści skargi sprecyzowała, że fakt ten miał miejsce w dniu [...]r.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. w ogóle nie odniosło się do tej argumentacji nie komentując w żaden sposób podnoszonych w omawianym zakresie wywodów w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Tymczasem wyjaśnienie tego zagadnienia ma w niniejszej sprawie kluczowe znaczenie. W przypadku bowiem, gdyby twierdzenia U. G. odpowiadały prawdzie, należałoby przyjąć, że wniosek o przyznanie spornego świadczenia złożony został w terminie. Złożenie wniosku o zasiłek szkolny w siedzibie Gimnazjum nr [...] w C. stanowiłoby bowiem czynność skuteczną z mocy art. 65 §2 Kodeksu postępowania administracyjnego, który określa, że podanie wniesione do niewłaściwego organu administracji publicznej przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu. W ocenie Sądu, przepis ten ma w niniejszej sprawie zastosowanie. Trzeba zwrócić uwagę, że - jak wynika z uchwały nr 251/XXIII/2008 Rady Miasta C. z dnia 25 lutego 2008 r. (Dz. Urz. Woj. Śl. Nr 63, poz.1425 ze zm.) - Gimnazjum nr [...] im. A. M. w C. to publiczna szkoła gimnazjalna prowadzona przez Miasto C., a w rezultacie nie budzi wątpliwości, że jest ono jednostką organizacyjną tego miasta w rozumieniu art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W tym stanie rzeczy, osoba zarządzająca wspomnianą szkołą, jaką jest kierujący tą placówką organ (dyrektor) mieści się w definicji organu administracji publicznej sformułowanej w art. 5 §2 pkt 3 K.p.a., jako organ jednostki samorządu terytorialnego w znaczeniu nadanym przez pkt 6 cytowanego przepisu. Przywołane unormowanie stanowi, że pod pojęciem organów jednostek samorządu terytorialnego rozumie się organy gminy, powiatu, województwa, związków gmin, związków powiatów, wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starostę, marszałka województwa oraz kierowników służb, inspekcji i straży działających w imieniu wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starosty lub marszałka województwa, a ponadto samorządowe kolegia odwoławcze. Zgodnie przy tym z poglądem wyrażonym w literaturze, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, pomimo że wspomniany przepis nie określa tego wyraźnie, do kręgu organów samorządu terytorialnego należy zaliczyć również organy jednostek pomocniczych gminy, a także organy jednostek organizacyjnych samorządu na poszczególnych jego szczeblach. Jakkolwiek bowiem nie mają one samoistnych uprawnień do prowadzenia orzecznictwa administracyjnego, niemniej mogą je nabyć w trybie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym lub na podstawie ustaw szczególnych (vide: Komentarz do art. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan - "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" - System Informacji Prawnej LEX, 2010 r.). W świetle zaprezentowanych wyżej rozważań prawnych, dyrektor szkoły publicznej prowadzonej przez gminę (a więc będącej jednostką organizacyjną tej gminy) jest organem administracji publicznej i dlatego sytuacja, w której wniosek o przyznanie zasiłku szkolnego zostaje złożony w takiej placówce wyczerpuje dyspozycję art. 65 §2 K.p.a. W takim przypadku mamy do czynienia ze złożeniem podania do niewłaściwego w sprawie organu, który jest obowiązany przekazać je organowi właściwemu. Jeżeli zaś strona złożyła to podanie (wniosek) przed upływem ustawowego terminu, wówczas należy uznać, że termin został przez nią zachowany. Data złożenia wniosku przez U. G. nie została jednak w toku postępowania ustalona w sposób jednoznaczny, co niewątpliwie stanowi naruszenie zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 i art. 77 §1 K.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W treści skargi przedstawicielka ustawowa skarżącej podnosiła, że złożyła wniosek w siedzibie Gimnazjum nr [...] w C. w dniu [...]r. Taką samą datę wyżej wymieniona umieściła pod wnioskiem (patrz: karta nr 10 akt administracyjnych). Równocześnie tak kopia wniosku, ani też pozostałe dokumenty dołączone do akt administracyjnych nie potwierdzają jednak w sposób jednoznaczny daty, pod którą został on do tej szkoły złożony. W nagłówku wniosku, jako jego adresat, wymieniony został Wydział Edukacji Urzędu Miasta C. Nie umieszczono jednak na nim pieczęci (prezentaty) ani jakiejkolwiek adnotacji wskazującej datę jego wpływu do wspomnianej placówki ani informacji o sposobie jego złożenia (osobiście, czy też za pośrednictwem poczty). Jedyną okolicznością w omawianym zakresie, którą pozwala ustalić zgromadzony materiał dowodowy jest natomiast fakt, iż złożenie wniosku nastąpiło nie później niż w dniu [...]r. Taką datą opatrzone zostało bowiem pismo przewodnie, wraz z którym "Dyrekcja i pedagog szkolny" Gimnazjum nr [...] w C. przesłali go do Urzędu Miasta przekazując tym samym organowi właściwemu, którym z mocy art. 90m ust. 1 ustawy o systemie oświaty jest w niniejszej sprawie Prezydent Miasta C.. Marginalnie warto zasygnalizować, że nie zachowano przy tym wymaganej przepisami prawa formy, albowiem przekazanie podania organowi właściwemu powinno nastąpić w drodze postanowienia. W toku ponownego rozpoznania sprawie konieczne będzie więc dokładne ustalenie daty złożenia przez U. G. wniosku o przyznanie spornego świadczenia. W tym celu niezbędnym jest wystąpienie do Dyrektora Gimnazjum nr [...] w C. o złożenie w tej kwestii stosownych wyjaśnień, a w szczególności o wskazanie, kiedy wniosek ten został złożony oraz, czy wyżej wymieniona złożyła go osobiście, czy też za pośrednictwem poczty (w tym ostatnim przypadku, na mocy art. 57 §5 pkt 2 K.p.a., dniem złożenia wniosku byłaby data nadania przesyłki na adres Szkoły). Zasadnym będzie także wystąpienie do U. G. o przedłożenie ewentualnych dokumentów będących w jej posiadaniu, które mogłyby potwierdzać datę złożenia wniosku (np. kopia wniosku z potwierdzeniem wpływu, dowód nadania przesyłki zawierającej wniosek). Dopiero dokonanie opisanych wyżej ustaleń umożliwi prawidłową ocenę, czy termin wskazany w art. 90e ust. 4 ustawy o systemie oświaty został w sprawie zachowany. Ocena ta powinna uwzględniać wskazania prawne zawarte niniejszym wyroku, a ponieważ wymaga ona poprzedzenia stosownym postępowaniem wyjaśniającym, właściwym będzie, aby czynności w powyższym zakresie przeprowadzone zostały przez Prezydenta Miasta C., który podejmie w sprawie rozstrzygnięcie uzasadniając je stosownie do wymogów sformułowanych w art. 107 §1 K.p.a. Zważywszy wszystkie podniesione wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekł jak w sentencji wyroku działając na podstawie art. 132 i art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Równocześnie z uwagi na charakter zaskarżonego aktu Sąd odstąpił od orzekania o jego wykonaniu na podstawie art. 152 p.p.s.a. Decyzją tą utrzymano bowiem w mocy rozstrzygnięcie odmawiające przyznania skarżącej spornego świadczenia, a tym samym nie podlega ona wykonaniu.