IV SA/Gl 839/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik Asesor WSA Anna Tyszkiewicz-Ziętek (spr.) Protokolant Referent stażysta Izabela Auguścik-Michułka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy J. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie stałych komisji 1. stwierdza niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały i określa, że nie może być ona wykonana. Skargą wniesioną w dniu [...]r. Wojewoda [...], działając w oparciu o art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach uchwałę Rady Gminy J. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zmian w składzie komisji rewizyjnej, tj. powołania do składu tej komisji radnego S. K. i wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wskazał, że przedmiotowa uchwała została podjęta z naruszeniem zasad określonych w art. 20 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Powołany przepis stanowi, iż rada gminy obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał. Do zawiadomienia o zwołaniu sesji dołącza się porządek obrad wraz z projektami uchwał. Ustawodawca określa zatem jednoznacznie, że obowiązkiem przewodniczącego rady jest nie tylko jej zwołanie, ale także dołączenie do zawiadomienia o planowanym terminie sesji proponowanego porządku obrad oraz projektów uchwał. Wymóg zawarty w art. 20 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym statuuje także zasadę, że na sesji mogą być podejmowane wyłącznie uchwały, które zostały umieszczone w porządku obrad doręczonym radnym. Statut Gminy J. (uchwalony uchwałą nr [...] z dnia [...]r.) dopuszcza natomiast (w § [...] ust. [...]) możliwość wprowadzenia – na wniosek radnego lub wójta gminy - zmian do zaproponowanego przez Przewodniczącego Rady Gminy J. porządku obrad i następuje to w oparciu o art. 20 ust. 1 a ustawy o samorządzie gminnym – bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady. W dalszej części wywodów skargi Wojewoda [...] podniósł, iż opisane powyżej regulacje nie były respektowane w odniesieniu do zaskarżonej uchwały. Treść protokołu z sesji Rady Gminy J. z dnia [...]r. wskazuje, że rada gminy podjęła w tym dniu uchwały, które nie były objęte porządkiem obrad, czym naruszono art. 20 ust. 1 zd. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewoda [...] wskazał dalej, że z przedłożonej dokumentacji wynika, iż Przewodniczący Rady Gminy J., zwołał sesję rady na dzień [...]r., której celem, zgodnie z pkt [...] porządku obrad, było podjęcie uchwał w sprawach: a) podatków i opłat lokalnych b) określenia wzoru formularzy informacji deklaracji podatkowych, c) programu współpracy z organizacjami pozarządowymi i podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego d) zmiany w budżecie gminy na [...]r. Opisany powyżej porządek obrad został zmieniony na wniosek Wójta Gminy J., uwzględniony większością głosów ustawowego składu rady gminy – zgodnie z wymogiem zawartym w art. 20 ust. 1 a ustawy o samorządzie gminnym. Dalej skarżący wyjaśnił, iż uchwała nr [...] została poddana pod głosowanie, mimo iż nie została wprowadzona do porządku obrad (nie można jej zaliczyć do żadnej z kategorii uchwał wymienionych w pkt [...] porządku obrad). Z protokołu [...] sesji wynika, że przedmiotowa uchwała została podjęta w ramach omawiania spraw organizacyjnych Rady (pkt [...] porządku obrad). Nie kwestionując, że sprawa składu Komisji Rewizyjnej mieści się w materii spraw organizacyjnych gminy organ nadzoru podniósł, że konstatacja ta nie zwalnia przewodniczącego rady gminy z obowiązku umieszczenia jej w porządku obrad. Wobec powyższego Wojewoda [...] stwierdził, że podjęcie uchwały, która nie była objęta porządkiem obrad i zaniechanie doręczenia jej projektu radnym wraz zawiadomieniem o planowanym terminie sesji w sposób istotny narusza tryb określony w art. 20 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i rzutuje na ważność podjętej w wadliwym trybie uchwały. Skarżący podzielił zatem stanowisko, że "uchwała poddana pod głosowanie bez zamieszczenia jej sprawy w porządku obrad, dotknięta jest istotną wadą prawną, która powinna skutkować stwierdzeniem jej nieważności" (por. Chmielnicki P. (red.) Bandarzewski K., Dobosz P., Kisiel W. Kryczko P. Mączyński M i Płążek S.: Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004, s. 172). Na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2007 r. strona skarżąca, w związku z czasokresem, który upłynął od daty podjęcia kwestionowanej uchwały, zmodyfikowała żądanie skargi i wniosła o stwierdzenie przez sąd administracyjny, że zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy J. wyjaśniła, że skoro porządek obrad sesji rady zwoływanej na dzień [...]r. obejmował punkt ([...]) sprawy organizacyjne rady, w zakresie którego (co przyznaje organ nadzoru w skardze) mieszczą się kwestie związane ze składem osobowym komisji rewizyjnej, to nie sposób przyjąć, iż naruszono wymogi określone w art. 20 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wyjaśniono także, że radni byli świadomi, że na sesji w dniu [...]r. będą rozpatrywane sprawy związane ze składem komisji rewizyjnej, gdyż na poprzedniej sesji, która odbyła się w dniu [...]r. podjęta został uchwała nr [...] w sprawie zmian w składzie komisji rewizyjnej, dotycząca m.in. odwołania na własną prośbę radnego R. N. ze składu tej komisji. Wskazano również, iż przesłanie radnym wraz z zawiadomieniem o terminie sesji projektu przedmiotowej uchwały było niemożliwe, gdyż kandydat został wyłoniony dopiero podczas sesji w dniu [...]r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 85 i 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem, a organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych – regionalna izba obrachunkowa. Organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami (art. 87 ustawy o samorządzie gminnym). Zgodnie z art. 91 ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 powołanej ustawy. Zapis art. 93 ustawy o samorządzie gminnym stanowi natomiast, że po upływie wskazanego powyżej terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skarga dotyczy uchwały rady Gminy J. z dnia [...]r., którą doręczono organowi nadzoru w dniu [...]r. a zatem przesłanki formalne zastosowania art.93 in fine ustawy o samorządzie gminnym są spełnione. Bezsporne jest, iż przedłożony członkom Rady Gminy J. porządek obrad sesji rady gminy zwoływanej na dzień [...]r. nie zawierał pozycji, która wskazywałaby wprost, że planowane jest poddanie pod głosowanie uchwały dotyczącej składu osobowego komisji rewizyjnej. Punkt [...] porządku obrad (w wersji doręczonej wraz z zawiadomieniem o sesji) obejmował bowiem podjęcie uchwał z zakresu podatków i opłat lokalnych, określenia wzoru formularzy informacji deklaracji podatkowych, programu współpracy z organizacjami pozarządowymi i podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego oraz zmiany w budżecie gminy na [...]r. Poza sporem jest również, że w proponowanym porządku obrad umieszczono pozycję dotyczącą spraw organizacyjnych rady, jednakże do projektów uchwał doręczonych radnym nie dołączono projektu uchwały, dotyczącej powołania radnego S. K. do składu komisji rewizyjnej. Proponowany porządek obrad sesji zwołanej na [...]r. (przedłożony radnym wraz z zawiadomieniem o sesji) uległ zmianie w trybie art. 20 ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym, a modyfikacją tą wprowadzono do porządku obrad tylko jedną dodatkową pozycję, która dotyczyła zmian w uchwale nr [...] z dnia [...]r. w sprawie zaciągnięcia kredytu w [...]r. na pokrycie wydatków nie znajdujących pokrycia w planowanych dochodach budżetu gminy. Odnosząc opisane powyżej okoliczności faktyczne do treści art. 20 ust. 1 o samorządzie gminnym stwierdzić należy, że w przepisie tym ustawodawca sformułował jednoznaczny wymóg, aby przedmiot każdej uchwały podejmowanej przez organ stanowiący gminy był objęty porządkiem obrad danej sesji, a jej projekt został doręczony członkom rady wraz z zawiadomieniem o zwołaniu sesji. Analizowana norma prawna przeciwdziała podejmowaniu uchwał organu stanowiącego gminy ad hoc, gdyż gwarantuje radnym czas na wypracowanie własnego stanowiska wobec projektowanej treści aktu, przygotowanie się do dyskusji nad jej projektem, pozwala również na świadomą decyzję co do udziału radnego w konkretnej sesji. Obwarowania określone w art. 20 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie mogą być zatem, wbrew stanowisku Rady Gminy J., wyłączone wobec uchwał dotyczących składu osobowego komisji rewizyjnej, która zgodnie z art. 18 a ust.1 ustawy o samorządzie gminnym kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy. Okoliczność, że kandydat na członka komisji został wyłoniony dopiero podczas sesji w dniu [...]r., a radni mogli spodziewać się, że na tej sesji zaistnieje konieczność uzupełnienia składu komisji nie może usprawiedliwiać wskazanego uchybienia. Reasumując stwierdzić należy, że, jak słusznie stwierdza Wojewoda [...], kwestia uzupełnienia składu personalnego komisji rewizyjnej mieści się w zakresie "spraw organizacyjnych rady". Jednakże niewskazanie w porządku obrad, że w ramach omawiania spraw organizacyjnych rady planowane jest podjęcie uchwały o powołaniu S. K. na członka komisji i niedoręczenie radnym wraz z zawiadomieniem o zwołaniu sesji projektu tej uchwały stanowi istotne naruszenie prawa. Konstatacja ta nie może być podważona w oparciu o domniemanie, że uprzednie zaznajomienie radnych z projektem przedmiotowej uchwały i wyszczególnienie głosowania nad nią w ramach omawiania spraw organizacyjnych rady nie zmieniłoby ostatecznej treści tego aktu. Jak więc wykazano powyżej zachodzą przesłanki do uwzględnienia skargi, a zatem Sąd, wobec upływu terminu, o którym mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w oparciu o art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, iż zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Orzeczenie dotyczące wykonalności zaskarżonej uchwały wynika z dyspozycji art.152 powołanej ustawy.