IV SA/Gl 839/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędzia NSA Tadeusz Michalik Protokolant specjalista Agnieszka Rogowska - Bil po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2016 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. Nr [...], działając na podstawie art. 17, art. 18, art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 1659 ze zm.) oraz 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 23, dalej: Kpa), po rozpatrzeniu odwołania K.M. od decyzji wydanej przez Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych i Alimentacyjnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta K. z dnia [...]r. Nr [...] w sprawie odmowy umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych ustalonych decyzją Nr [...] z dnia [...]r. w kwocie 1.170,90 zł. wraz z ustawowymi odsetkami naliczonymi na dzień wydania decyzji w wysokości 879,30 zł – decyzję pierwszoinstancyjną utrzymało w mocy. Uzasadniając rozstrzygnięcie, organ odwoławczy przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach – na wstępie – odnotował, że Prezydent Miasta K. przytoczoną na wstępie decyzją z dnia [...]r. Nr [...] odmówił stronie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych ustalonych decyzją tegoż organu z dnia [...]r. w kwocie 1.170,90 zł wraz z ustawowymi odsetkami naliczonymi na dzień wydania decyzji w wysokości 879,30 zł. Zaakcentował, że strona nie przedstawiła żadnych szczególnych okoliczności, które mogłyby być podstawą do umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Strona posiada stale źródło dochodu z tytułu zatrudnienia, mąż strony – jak uznał – jest w wieku produkcyjnym, zarejestrowany w PUP jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku, co daje możliwość aktywnego poszukiwania pracy. Zdaniem organu pierwszej instancji, bezrobocie nie może stanowić samodzielnej przesłanki uzasadniającej umorzenie nienależnie pobranych świadczeń, jest zjawiskiem przejściowym i po uzyskaniu zatrudnienia przez męża strona będzie mogła spłacić istniejące zadłużenie. Również fakt złego stanu zdrowia męża nie ma wpływu na przedmiotową sprawę, albowiem – na co zwrócił uwagę – posiada on lekki stopień niepełnosprawności, co oznacza, że jest zdolny do pracy, ma jedynie obniżoną zdolność do jej wykonywania. Podsumowując stwierdził, że nie może pochopnie umarzać należności, gdyż sytuacja materialna osoby zobowiązanej może w przyszłości ulec zmianie w wyniku podjęcia dobrze płatnej pracy, bądź zaistnienia innych zdarzeń powodujących przysporzenie majątku. W przypadku strony, status majątkowy jej rodziny nie jest wysoki, ale nie jest też daleko odbiegający od statusu innych rodzin korzystających ze świadczeń rodzinnych oraz ze świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Przy racjonalnym gospodarowaniu dochodem, rodzina jest w stanie spłacić nienależnie pobrane świadczenia rodzinne, chociażby w ratach. Poza tym ewentualne umorzenie nienależnie pobranych świadczeń stałoby w sprzeczności z powszechnie przyjętym interesem publicznym, zgodnie z którym świadczenia rodzinne powinny z zasady służyć osobom do nich uprawnionym. Rodzina prowadzi czteroosobowe gospodarstwo domowe, miesięczny dochód rodziny wynosi 1705,50 zł, i w takich granicach oscylują miesięcznie wydatki rodziny. Od tej decyzji strona wniosła odwołanie, wyrażając w nim niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. Podniosła, że jest jedynym żywicielem rodziny i ma na utrzymaniu dwoje dzieci, które się uczą oraz chorego męża, który z powodu złego stanu zdrowia nie może podjąć żadnej pracy, ponieważ żaden lekarz nie podpisze mu zdolności do pracy. Dlatego też nie jest w stanie sama spłacić tego zadłużenia. W dalszej kolejności odnosząc się do argumentów strony i organu pierwszej instancji organ drugoinstancyjny w pierwszej kolejności przytoczył regulacje prawne przedmiotu wskazując, że zgodnie z art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w całości lub części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Ustawa nie precyzuje jak należy rozumieć "szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny" w związku z czym organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń będzie decydował, czy w danym przypadku wnioskodawcy sytuacja taka ma miejsce. Zaznaczył także, że decyzja organu pierwszej instancji w kwestii umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych jest decyzją uznaniową. Organ administracji wydając rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia, odroczenia terminu płatności albo rozłożenia na raty nienależnie pobranych świadczeń winien uwzględnić istnienie szczególnie uzasadnionych okoliczności, a ewentualna decyzja odmawiająca powinna wskazywać powody, dla których mimo istnienia szczególnie uzasadnionego przypadku odmówiono umorzenia, odroczenia terminu płatności czy rozłożenia na raty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Umorzenie nienależnie pobranych świadczeń, jest wyjątkiem od reguły i nakłada na organ właściwy obowiązek zbadania czy przedmiotowy wniosek rzeczywiście dotyczy przypadku szczególnie uzasadnionego. Odwołując się do orzecznictwa przedmiotu wskazał, że Sąd Najwyższy, w wyroku dotyczącym instytucji umorzenia należności uznał, że zasadą jest egzekwowanie należności, natomiast ich umorzenie może nastąpić wyjątkowo tylko w sytuacjach szczególnych. Również brak stałych dochodów i związana z tym trudna sytuacja materialna, nie były w ocenie Sądu szczególną okolicznością w rozumieniu omawianego przepisu – por. wyrok SN z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt III UK 77/06, publ. OSNP 2007/21- 22/326. Nadto Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że wydając decyzję o charakterze uznaniowym organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem ustanowionego przepisu oraz normami etycznymi. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. Sąd wskazał, że w przypadku nieostrych pojęć typu "szczególnie uzasadnione okoliczności", organ stosujący prawo dokonuje wyboru pewnych kryteriów, które bierze pod uwagę przy ocenie, czy sytuacja określona w przepisie występuje – por. wyrok z dnia 9 marca 2006 r., sygn. akt I OSK 1267/05 – wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl. Za szczególnie uzasadnione przypadki – jak argumentował – Naczelny Sąd Administracyjny uznaje sytuacje zupełnie wyjątkowe. Na potwierdzenie prezentowanego stanowiska przytoczył wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 777/05, LEX 194414. Jednocześnie wyjaśnił, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w przypadku decyzji uznaniowych organ administracyjny zobowiązany jest wyważyć słuszny interes obywatela i interes społeczny. O istnieniu ważnego interesu strony nie decyduje jej subiektywne przekonanie, lecz obiektywne kryteria, zgodne z powszechnie aprobowaną hierarchią wartości. Natomiast przez interes społeczny (publiczny) rozumie się dyrektywę postępowania nakazującą mieć na uwadze respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy, sprawność działania aparatu państwowego, korektę błędnych decyzji itd. – tak NSA w wyroku z dnia 21 maja 2003 r., sygn. akt III SA 2752/01. Argumentując podniósł także, że interes społeczny wymaga przede wszystkim, aby dokonując redystrybucji środków publicznych organy właściwe w sprawach przedmiotowych świadczeń, w przypadku, gdy nienależnie przyznały takie środki osobie nieuprawnionej, nie dochodziły ich zwrotu jedynie w wyjątkowych przypadkach. Środki te mają bowiem służyć, co do zasady, wyłącznie osobom uprawnionym. Tych środków nie jest przy tym nieograniczona ilość, pozwalająca na korzystanie z nich przez wszystkich potrzebujących. Niedomaganie się od strony zwrotu kwoty nienależnie pobranych świadczeń, naruszałoby w sposób rażący nie tylko interes fiskalny Państwa, ale i wartości wspólne dla całego społeczeństwa, takie jak sprawiedliwość społeczna i zaufanie obywateli do organów władzy. Społeczeństwo i jego obywatele muszą żyć w przekonaniu, że organy Państwa dbają o to, aby pieniądze publiczne były wykorzystywane w sposób zgodny z ich przeznaczeniem i otrzymywały je wyłącznie osoby uprawnione lub – w wyjątkowych przypadkach – również osoby nieuprawnione (wobec umorzenia świadczeń nienależnie pobranych), ale znajdujące się w zupełnie wyjątkowej sytuacji, których twierdzenia nie wzbudzają jakichkolwiek wątpliwości co do ich zgodności z prawdą i które wykorzystują wszystkie swoje możliwości i uprawnienia do poprawy sytuacji finansowej swojej rodziny. W przeciwnym wypadku należałoby uznać, że instytucje odpowiedzialne nie wykonują swoich ustawowych obowiązków i marnotrawią środki publiczne, co oczywiście naruszałoby rażąco interes społeczny. W przedmiotowej sprawie Kolegium stwierdziło, iż organ pierwszej instancji w sposób wyczerpujący przeprowadził z udziałem strony postępowanie dowodowe, w szczególności ustalił wysokość miesięcznych dochodów w rodzinie strony oraz wysokość miesięcznych wydatków i na tej podstawie ocenił sytuację rodziny, uznając, że w przypadku strony nie ma na tyle szczególnych okoliczności, aby umorzyć kwotę świadczeń nienależnie pobranych wraz z odsetkami. Podzieliło przy tym stanowisko organu pierwszej instancji, że status materialny rodziny strony nie jest wysoki, ale nie jest daleko odbiegający od sytuacji innych osób korzystających ze świadczeń rodzinnych oraz świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W jego ocenie strona jest w stanie spłacić nienależnie pobrane świadczenia, ponieważ istnieje możliwość rozłożenia na raty kwoty nienależnie pobranych świadczeń. Jednak strona musi w tym zakresie złożyć wniosek w organie pierwszej instancji. W jego opinii w przedmiotowej sytuacji umorzenie nienależnie pobranych świadczeń byłoby zbyt daleko idące, zwłaszcza, że strona nie skorzystała z innych ulg, jakie przewidują przepisy prawa, takich jak odroczenie terminu płatności, czy rozłożenie na raty świadczeń nienależnie pobranych, a które nie godzą w tak dużym stopniu w interes społeczny jak umorzenie. W związku z powyższym, Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja została wydana w granicach uznania administracyjnego i zasługuje na jej utrzymanie w mocy. W skardze na powyższą decyzję strona skarżąca wniosła o jej uchylenie w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła, co do zasady: a) niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych koniecznych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz b) niewłaściwe uzasadnienie podjętych rozstrzygnięć. Formułując powyższe zarzuty – autor skargi – wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia. Kwestionując stanowisko organu drugoinstancyjnego uznał zaskarżoną decyzję za krzywdzącą, gdyż nie uwzględniającą realiów sprawy i jego trudnej sytuacji życiowej. W odpowiedzi na skargę organ drugoinstancyjny wniósł o jej oddalenie i powtórzył w całości argumenty zawarte w uzasadnieniu objętej skargą decyzji. Podkreślając, że po ponownym zapoznaniu się z całością zebranego w sprawie materiału dowodowego nie znalazł podstaw do zmiany swojego stanowiska w sprawie i wnosi o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Stosownie do treści art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie jako: Ppsa), Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kpa lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). W ocenie składu orzekającego skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa. Ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny Sąd stwierdza, że – co do meritum – nie jest on sporny i został nakreślony powyżej przy omawianiu stanowiska organów pierwszej oraz drugiej instancji, jak i strony skarżącej. W ocenie Sądu nie ma zatem konieczności jego ponownego powielania w tej części uzasadnienia. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia – jak słusznie zaznaczył organ odwoławczy – stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 114, dalej: "ustawa" lub "u.ś.r."). Zgodnie z art. 30 ust. 1 tej ustawy osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. W myśl natomiast jej art. 30 ust. 2 pkt 1 za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Przepis art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi z kolei, że organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Z powyższego przepisu wynika zatem, że decyzja w zakresie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych jest podejmowana w ramach uznania administracyjnego. Stanowi ona nadto wyjątek od zasady wyrażonej w art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, że osoba która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Wobec tego umorzenie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych może mieć miejsce wyjątkowo wyłącznie w razie wystąpienia szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny. W rozpoznawanej sprawie organy administracji zasadnie uznały, że skarżąca nie znajduje się w szczególnej sytuacji, w rozumieniu art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zaprezentowane stanowisko jest zdaniem Sądu prawidłowe. W ich ocenie sytuacja strony – z czym nie sposób polemizować – jest zbliżona do sytuacji innych rodzin korzystających z pomocy społecznej i nie jest na tyle trudna, ażeby uniemożliwiała, przy racjonalnym gospodarowaniu dochodem, wypełnić zobowiązanie. Podkreślić także należy, że decyzja wydana w trybie art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych ma charakter tzw. "decyzji uznaniowej". Kontrola Sądu w przypadku rozstrzygnięć organów administracji publicznej wydanych w ramach takiego uznania, co zauważył także organ odwoławczy cytując orzecznictwo sądowoadministracyjne, ogranicza się do badania, czy granice uznania w danym przypadku nie zostały przekroczone. Innymi słowy sądowa kontrola legalności decyzji uznaniowej obejmuje zbadanie, czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Jeżeli zaś stanowisko organu ma oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym, jest przekonywująco, jasno i logicznie umotywowane, to nie można mu zarzucić cech dowolności. Zauważyć przy tym trzeba, że umorzenie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych stanowi wyjątek od wynikającej z art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasady, iż osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Oczywiste zatem jest, że umorzenie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych może mieć miejsce wyjątkowo. Nie zawsze więc, nawet w przypadku trudnej sytuacji materialnej i zdrowotnej strony, nastąpi umorzenie nienależnie pobranego świadczenia. Ocena sytuacji należy do organów administracji i to organ decyduje, czy w danej sprawie zaistniały okoliczności uniemożliwiające zwrot nienależnie pobranych świadczeń. Zgodnie bowiem z utrwaloną linią orzecznictwa, jak podkreślił również organ w zaskarżonej decyzji, użyty w art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych zwrot "szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny" należy interpretować biorąc pod uwagę fakt, iż co do zasady do świadczeń rodzinnych uprawnione są jedynie osoby o niewysokich dochodach, spełniające tzw. kryterium dochodowe. Nawet zatem sama trudna sytuacja materialna danej rodziny nie uzasadnia umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń. Jest to możliwe dopiero wówczas, gdy sytuacja rodziny będzie "szczególna" i to szczególna na tle rodzin uprawnionych do świadczeń rodzinnych, a nie względem wszystkich rodzin – por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 687/11. W świetle powyższego stwierdzić należy, że odmawiając skarżącej umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wraz z ustawowymi odsetkami organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, bowiem wydając decyzje miały na względzie zarówno jej trudną sytuację materialną i zdrowotną oraz wysokość uzyskiwanego przez nią dochodu oraz ponoszonych przez nią wydatków. Zdaniem Sądu, ustalenia stanowiące podstawę wydanych w sprawie rozstrzygnięć przeprowadzone zostały w oparciu o prawidłową ocenę zebranego i kompletnego materiału dowodowego, zgodnie z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa. W podsumowaniu stwierdzić przyjdzie, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, zostały wydane w wyniku ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, po dokonaniu prawidłowej oceny dowodów i zastosowaniu trafnej wykładni prawa materialnego. W tym stanie rzeczy, Sąd – na podstawie art. 151 Ppsa – orzekł jak w sentencji.