IV SA/Gl 840/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2008 r. sprawy ze skargi A.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta J. z dnia [...] nr [...] 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Prezydent Miasta J. decyzją Nr [...] z dnia [...] odmówił A. M. przyznania zaliczki alimentacyjnej dla syna K. M.. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji podał, iż z zaświadczenia Prezesa Sądu Okręgowego w K. wynika, że Sąd Apelacyjny w R. odrzucił wniosek A. M. uznając go za niedopuszczalny i w związku z tym nie jest możliwe przeprowadzenie egzekucji alimentów na rzecz małoletniego K. M. przeciwko A. C. , co powoduje to , że należało orzec o odmowie przyznania zaliczki alimentacyjnej. Od powyższej decyzji odwołała się A. M.. Wyraziła niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. A. M. zarzuciła decyzji organu pierwszej instancji obrazę prawa materialnego: 1. art. 2 pkt 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej przez błędną wykładnię pojęcia "bezskuteczność egzekucji" w sytuacji gdy dłużnik alimentacyjny przebywa za granicą, 2. art. 10 ust. 1 a i 1 b oraz ust. 5 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej przez uznanie iż informacja sądu okręgowego o niemożności prowadzenia egzekucji świadczeń alimentacyjnych za granicą tj. informacja o stanie egzekucji stanowi negatywną przesłankę przyznania zaliczki alimentacyjnej. Wnioskodawczyni domagała się zmiany zaskarżonej decyzji przez przyznanie zaliczki alimentacyjnej w kwocie [...] zł. Decyzją z dnia [...] wydaną m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. orzekło utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż z akt sprawy wynika, że organ I instancji wszczął postępowanie na wniosek zainteresowanej, która zwróciła się o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej dla K. M. Organ pierwszej instancji decyzją Nr [...] z dnia [...] przyznał A. M. prawa do zaliczki alimentacyjnej dla K. M. w kwocie [...] zł miesięcznie na okres od [...] do [...]. Od tej decyzji A. M. wniosła odwołanie, a Samorządowe Kolegium Odwoławczego w K. decyzją Nr [...] z dnia [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził m.in., iż trudno stwierdzić czy strona spełnia wymagania do przyznania zaliczki alimentacyjnej, bowiem ojciec dziecka jest obywatelem [...] i zgodnie z art. 10 ust. 5 pkt 2a ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych i zaliczce alimentacyjnej jest wymagane zaświadczenie sądu okręgowego o stanie egzekucji lub zaświadczenie zagranicznej instytucji egzekucyjnej o stanie egzekucji świadczeń alimentacyjnych. Zatem dołączone do akt zaświadczenie Sądu Rejonowego w J. nie spełnia wymogów ustawowych. Podniesiono, iż w ramach ponownego rozpatrywania sprawy organ pierwszej instancji wezwał A. M. do uzupełnienia wniosku złożonego w organie pierwszej instancji dotyczącego ustalenia prawa do zaliczki alimentacyjnej oraz do dostarczenia informacji sądu okręgowego o stanie egzekucji lub zaświadczenia zagranicznej instytucji egzekucyjnej o stanie egzekucji świadczeń alimentacyjnych. A. M. w związku z w/w wezwaniem przedłożyła zaświadczenie z Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] Wiceprezes Sądu Okręgowego w K. stwierdza w nim, iż na podstawie akt Sądu Rejonowego w J. sygn. [...] Sąd Okręgowy w K. zaświadcza, że A. M. zam. [...], w dniu [...] podpisała wniosek o egzekucję alimentów w trybie umowy między Polską Rzeczpospolitą Ludową a [...] o pomocy sądowej oraz o uznawaniu i wykonywaniu wyroków w sprawach cywilnych, podpisanej w W. [...] na rzecz małoletniego K. M. przeciwko jego ojcu A. C. zam. [...]. Wniosek Pani M. wraz z pozostałą dokumentacją został przez Sąd Rejonowy w J. przekazany za pośrednictwem Ministerstwa Sprawiedliwości Departamentu Współpracy Międzynarodowej i Prawa Europejskiego w W. do Ministerstwa Sprawiedliwości [...]. Postanowieniem z dnia [...][...], Sąd Apelacyjny w R. odrzucił wniosek A. M. uznając go za niedopuszczalny. W związku z powyższym nie jest możliwe przeprowadzenie egzekucji alimentów na rzecz małoletniego K. M. przeciwko A. C.. Kolegium stwierdziło, że zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 roku o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 z późno zm.) zaliczka alimentacyjna, przysługuje osobie uprawnionej (art. 5 ust. 2 ustawy) do ukończenia 18 roku życia albo, w przypadku gdy uczy się w szkole lub szkole wyższej, do ukończenia 24 roku życia. Zaliczka przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty [...] zł. Wskazano, iż zaliczka alimentacyjna, przysługuje osobie uprawnionej, którą jest osoba uprawniona do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, którego egzekucja jest bezskuteczna, jeżeli osoba uprawniona jest wychowywana przez osobę samotnie wychowującą dziecko, w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych. Podniesiono, iż stosownie do art. 2 pkt 1 cyt. ustawy ilekroć w tej ustawie jest mowa o bezskuteczności egzekucji - oznacza to egzekucję, w wyniku której nie wyegzekwowano należności z tytułu świadczeń alimentacyjnych za okres trzech ostatnich miesięcy. Podkreślono, iż zgodnie z przepisem art.10 ust. 5 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych i zaliczce alimentacyjnej organ właściwy wierzyciela wydaje decyzję administracyjną o przyznaniu zaliczki na podstawie: 1) wniosku o przyznanie zaliczki, 2) zaświadczenia komornika sądowego o bezskuteczności egzekucji świadczeń alimentacyjnych i wysokości wyegzekwowanych świadczeń alimentacyjnych, 2a)informacji sądu okręgowego o stanie egzekucji lub zaświadczenia zagranicznej instytucji egzekucyjnej o stanie egzekucji świadczeń alimentacyjnych, 3) oświadczenia wnioskodawcy o: a) spełnianiu warunków określonych w ustawie, w tym o niewystępowaniu okoliczności, o których mowa wart. 8 ust. 3, b) przekazaniu komornikowi sądowemu wszystkich znanych mu istotnych informacji niezbędnych do prowadzenia postępowania egzekucyjnego wobec dłużnika alimentacyjnego, 4) informacji osoby, o której mowa w ust. 2, o miejscu zamieszkania, wieku, zatrudnieniu i sytuacji ekonomicznej osób zobowiązanych do alimentacji względem osoby uprawnionej, na podstawie ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. -Kodeks rodzinny i opiekuńczy, 5) innych niezbędnych dokumentów określonych w przepisach o świadczeniach rodzinnych. Podkreślono przy tym, iż stosownie do przepisu art. 10 ust. 1 a i 1 b cyt. ustawy w przypadku gdy świadczenia alimentacyjne dochodzone są od dłużnika alimentacyjnego zamieszkałego za granicą Rzeczypospolitej Polskiej, osoba mająca prawo do świadczeń alimentacyjnych składa do organu właściwego wierzyciela wniosek o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej łącznie z informacją sądu okręgowego o stanie egzekucji lub zaświadczeniem zagranicznej instytucji egzekucyjnej o stanie egzekucji świadczeń alimentacyjnych za okres trzech ostatnich miesięcy oraz wymaganą dokumentacją. Osobie, o której mowa w ust. 1 a, zaliczka przysługuje począwszy od miesiąca, w którym osoba złożyła wniosek do sądu okręgowego o wykonanie wyroku, ustalającego prawo do świadczeń alimentacyjnych, w państwie zamieszkania dłużnika alimentacyjnego. Kolegium wskazało, iż z przywołanych przepisów wynika, iż warunkiem koniecznym do przyznania osobie uprawnionej prawa do zaliczki alimentacyjnej jest prowadzenie postępowania egzekucyjnego należności z tytułu świadczeń alimentacyjnych, w wyniku którego nie wyegzekwowano należności za okres trzech ostatnich miesięcy. Do wniosku A. M. dołączyła zaświadczenie z Sądu Okręgowego w K. z dnia [...], w którym Sąd informuje, iż postanowieniem z dnia [...][...], Sąd Apelacyjny w R. odrzucił wniosek A. M., uznając go za niedopuszczalny. W związku z powyższym nie jest możliwe przeprowadzenie egzekucji alimentów na rzecz małoletniego K. M. przeciwko A. C.. Stąd też zdaniem organu odwoławczego nie można stwierdzić że egzekucja świadczeń alimentacyjnych za okres trzech ostatnich miesięcy jest bezskuteczna, gdyż z akt sprawy wynika, że Sąd Apelacyjny w R. odrzucił wniosek A. M. uznając go za niedopuszczalny. W związku z powyższym nie jest możliwe przeprowadzenie egzekucji alimentów na rzecz K. M. przeciwko A. C., a zatem postępowanie egzekucyjne przeciwko dłużnikowi alimentacyjnemu w ogóle się nie toczy. Nadmieniono, iż nie budzi wątpliwości Kolegium fakt, iż prawo do zaliczki jest uzależnione od prowadzonego przeciwko dłużnikowi postępowania egzekucyjnego (art. 2 pkt 7 cyt. ustawy), a co za tym idzie należy uznać, że z bezskutecznością egzekucji dla celów postępowania w sprawie przyznania zaliczki alimentacyjnej mamy do czynienia jedynie wówczas, gdy dłużnik alimentacyjny jest znany z miejsca pobytu i można wobec niego podejmować jakiekolwiek czynności zmierzające do zaspokojenia należności alimentacyjnych. Odnosząc się do odwołania strony Kolegium nie podzieliło stanowiska, iż art. 10 ust. 1 a i 1 b ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych i zaliczce alimentacyjnej jest przepisem szczególnym w stosunku do ogólnych zasady ustalonych do dochodzenia alimentów od dłużników zamieszkałych w kraju. Ustawa o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych i zaliczce alimentacyjnej nie stanowi, iż przepisy ogólne rozdziału l tej ustawy nie mają zastosowania do dłużników alimentacyjnych mających miejsce zamieszkania za granicą. Tym samym – w opinii Kolegium - zarówno w odniesieniu do dochodzenia alimentów od dłużnika zamieszkałego w kraju jaki i za granicą warunkiem koniecznym do uzyskania prawa do zaliczki alimentacyjnej jest stwierdzenie bezskuteczności egzekucji w rozumieniu art. 2 pkt 1 w/w ustawy. Zdaniem Kolegium nie jest tożsama z bezskutecznością egzekucji -niedopuszczalność egzekucji na terenie kraju pobytu dłużnika stwierdzona przez zagraniczny organ, gdyż w przypadku niedopuszczalności egzekucji ona nie jest w ogóle prowadzona, natomiast bezskuteczność egzekucji oznacza, że w wyniku jej prowadzenia nie wyegzekwowano należności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. M. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] w całości jako przedwczesnej i wydanej przed wyjaśnieniem całokształtu okoliczności faktycznych w sprawie. Zarzuciła organowi: - nadinterpretację zawartego w art. 2 pkt 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej pojęcia "bezskuteczności egzekucji", - przyjęcie błędnego założenia, iż znajdująca się w aktach sprawy informacja Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] ([...]) o braku możliwości wszczęcia postępowania egzekucyjnego względem dłużnika alimentacyjnego -obywatela [...], A. C. stanowi negatywną przesłankę przyznania uprawnionemu –K. M. zaliczki alimentacyjnej, - błędne przeprowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie poprzez brak wezwania skarżącej do przedłożenia aktualnego zaświadczenia właściwego sądu okręgowego o stanie egzekucji należności alimentacyjnych względem zobowiązanego do ich łożenia. Domagała się przyznania uprawnionemu K. M. prawa do zaliczki alimentacyjnej w wysokości odpowiadającej wnioskowi skarżącej z dnia [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w wniosło o jej oddalenie i nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska, powtórzyło argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. ) że tylko ustalenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a sąd dokonuje z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze. Przeprowadzając, w oparciu o powyższe uregulowania, ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, że uchybia ona przepisom prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, rzutującym również na poprawność zastosowania przepisów prawa materialnego, co uzasadniało konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Organ I instancji wszczął postępowanie w przedmiotowej sprawie na wniosek skarżącej z dnia [...], w którym wystąpiła ona o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej dla syna K. Postępowanie administracyjne prowadzone było zatem na podstawie przepisów ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732) zwanej dalej ustawą o zaliczce alimentacyjnej. Przepis art. 1 pkt 2 tej ustawy określa m.in. zasady przyznawania zaliczek alimentacyjnych dla osób samotnie wychowujących dzieci, uprawnionych do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, którego egzekucja jest bezskuteczna. W myśl art. 2 pkt 1 powołanej wyżej ustawy egzekucja jest bezskuteczna, jeżeli w wyniku jej przeprowadzenia nie wyegzekwowano należności z tytułu świadczeń alimentacyjnych za okres trzech ostatnich miesięcy. Bezskuteczność egzekucji musi być potwierdzona stosownym zaświadczeniem komornika (art. 10 ust. 1 ustawy). Natomiast w przypadku, gdy świadczenia alimentacyjne dochodzone są od dłużnika alimentacyjnego zamieszkałego za granicą Rzeczypospolitej Polskiej, osoba mająca prawo do świadczeń alimentacyjnych składa do organu właściwego wierzyciela wniosek o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej łącznie z informacją sądu okręgowego o stanie egzekucji lub zaświadczeniem zagranicznej instytucji egzekucyjnej o stanie egzekucji świadczeń alimentacyjnych za okres trzech ostatnich miesięcy oraz wymaganą dokumentacją (art. 10 ust. 1 a cyt. ustawy). W rozpatrywanej spawie świadczenie alimentacyjne dochodzone jest od ojca dziecka zamieszkałego w [...]. Jak wynika z zaświadczenie Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] skarżąca działając w imieniu małoletniego dziecka złożyła wniosek o egzekucję alimentów od ojca dziecka A. C. zamieszkałego w [...], a także to, iż Sąd Apelacyjny w R, postanowieniem z dnia [...] sygn. akt [...] odrzucił wniosek skarżącej jako niedopuszczalny. Zdaniem Kolegium zaświadczenie to wskazuje, że postępowanie egzekucyjne przeciwko dłużnikowi się nie toczy. Stanowisko to, w ocenie Sądu, nie znajduje oparcia w treści przedmiotowego zaświadczenia, które nie wskazuje, że procedura egzekucyjna nie została uruchomiona. Treść zaświadczenia Sądu Okręgowego wskazuje bowiem, że skarżąca złożyła wniosek do sądu o egzekucję alimentów. Zatem skarżąca dokonała czynności niezbędnej do uruchomienia procedury zmierzającej do wyegzekwowania świadczeń alimentacyjnych od ojca dziecka zamieszkałego w [...]. Dochodzenie roszczeń alimentacyjnych we wskazanym trybie może bowiem odbywać się wyłącznie za pośrednictwem organów do tego uprawnionych (art. 3 ust. 1 Konwencji o dochodzeniu roszczeń alimentacyjnych za granicą z dnia 20 czerwca 1956 r. – Dz. U. z 1961 r. Nr 17, poz. 87). Sąd w przedmiotowym zaświadczeniu stwierdził nadto wprost , iż w związku z postanowieniem Sądu Apelacyjnego w R. nie jest możliwe prowadzenie egzekucji alimentów na rzecz mał. K. M.. Sąd nie podziela interpretacji przepisów omawianej ustawy zaprezentowanej przez organ odwoławczy w swoim uzasadnieniu. W rozpoznawanej sprawie nie można, zdaniem Sądu, tracić z pola widzenia sensu regulacji ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, zgodnie z którą prawo do zaliczki przysługuje gdy egzekucja świadczeń jest bezskuteczna. Oznacza to, że osoba, która spełnia pozostałe warunki wynikające z ustawy powinna uruchomić procedurę zmierzającą do wyegzekwowania świadczeń alimentacyjnych, natomiast z przyczyn od niej niezależnych nie jest w stanie na drodze prawnej świadczeń tych uzyskać. Procedura określona w ustawie ma przy tym zapewnić, aby bezzasadnie nie były wydatkowane środki publiczne. W niniejszej sprawie, jak wynika z przedmiotowego zaświadczenia, strona skarżąca taką procedurę prawną uruchomiła. Zatem dopełniła niezbędnych czynności zmierzających do wyegzekwowania świadczeń alimentacyjnych. Inną rzeczą jest, czy wyegzekwowanie tych świadczeń w tym przypadku jest faktycznie możliwe. Z zaświadczenia Sądu Okręgowego wynika, że wobec zaistnienia okoliczności w tym piśmie naprowadzonych nie ma możliwości skutecznego ich wyegzekwowania. Zatem w przedmiotowej sytuacji, gdy formalnie egzekucja nie była prowadzona w państwie miejsca zamieszkania dłużnika alimentacyjnego, taką sytuację - zdaniem składu orzekającego - należy traktować na równi z bezskutecznością egzekucji w rozumieniu przepisów ustawy o zaliczce alimentacyjnej, skoro z góry wiadomo, że egzekucja będzie bezskuteczna wobec istnienia przeszkody wykazanej przez Sąd, uniemożliwiającej wyegzekwowanie należności z tytułu zasądzonych alimentów. Nieuprawnione jest, w ocenie Sądu, twierdzenie organu, iż w każdym przypadku warunkiem przyznania zaliczki jest prowadzenie egzekucji. Przedmiotowa sprawa uwidacznia bowiem, iż mogą bowiem wystąpić przypadki, gdy uruchomienie postępowania egzekucyjnego z przyczyn niezależnych od osoby uprawnionej nie jest możliwe, a okoliczność ta znajduje potwierdzenie nie w oświadczeniu osoby zainteresowanej uzyskaniem zaliczki, lecz pochodzi od uprawnionego do tego organu państwa, który stwierdza, że nie jest możliwe uruchomienie takiego postępowania. Oznacza to, że w takim przypadku zachodzi nie tylko bezskuteczność samej egzekucji, ale bezskuteczność możliwości dochodzenia na drodze prawnej wyegzekwowania wyroku sądu powszechnego. W tej sytuacji treść art. 10 ust. 1 a cyt. ustawy mówiąca o informacji sądu okręgowego o stanie egzekucji należy ujmować szeroko, to znaczy obejmować nią zarówno sytuacje, gdy postępowanie jest prowadzone jak również i takie, gdy jego skuteczne uruchomienie nie jest możliwe. Dokonanie literalnej interpretacji przepisów ustawy o zaliczce alimentacyjnej w omawianym zakresie byłoby nie do pogodzenia z jej celem, tj. udzielaniem pomocy osobom, które na drodze prawnej nie są w stanie przy wykorzystaniu własnych uprawnień wyegzekwować należności z tytułu świadczeń alimentacyjnych od osoby zobowiązanej na mocy tytułu wykonawczego do ich uiszczania. Zatem wbrew twierdzeniu organu istotnym dla rozstrzygnięcia danej sprawy mogą okazać się przyczyny, w oparciu o które odmówiono wszczęcia oraz prowadzenia egzekucji, które mogą niweczyć skuteczne dochodzenie należności z tytułu świadczeń alimentacyjnych. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca naruszają przepisy prawa procesowego oraz materialnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w związku z czym uchylił te decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z wyżej naprowadzonych rozważań Sądu. Z uwagi na to, że mocą zaskarżonej decyzji odmówiono skarżącej przyznania zaliczki alimentacyjnej nie zachodzi okoliczność orzekania w trybie art. 152 powołanej wyżej ustawy o jej wykonalności.