IV SA/Gl 840/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi Z.N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie przyznania zasiłku okresowego z powodu bezrobocia oddala skargę. Decyzją z dnia [...]r., nr [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta R. przyznano Z.N. zasiłek okresowy z powodu bezrobocia od 1 lipca do 31 lipca 2007r. w wysokości 230,50zł. W dniu 9 grudnia 2013r. Z.N. złożył w siedzibie Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w R. pismo dotyczące zaskarżonej decyzji, które zostało przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu 13 grudnia 2013r. Pismem z dnia 8 stycznia 2013r. Kolegium zobowiązało stronę do sprecyzowania, czy jego pismo z dnia 9 grudnia 2013r. stanowi odwołanie od decyzji organu I instancji z dnia [...]r., czy też stanowi żądanie wszczęcia postępowania w szczególnym trybie pod rygorem uznania, że w przypadku braku odpowiedzi w terminie 5 dni od daty otrzymania niniejszego pisma potraktuje pismo jako odwołanie. Strona odebrała powyższe pismo w dniu 22 stycznia 2014r. Do dnia 11 lutego 2014r. nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie Kolegium, wobec czego uznano, że pismo z dnia 9 grudnia 2013r. stanowi odwołanie od decyzji organu I instancji z dnia [...]r. W konsekwencji w dniu 11 lutego 2013r. Kolegium wydało postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Na powyższe postanowienie strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 24 lutego 2015 r. sygn.. akt IV SA/Gl 442/14 uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wyroku sąd stwierdził, że decyzja organu I instancji nie została skutecznie doręczona stronie. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wydało w dniu 1 lipca 2015 r. postanowienie o niedopuszczalności odwołania wniesionego przez Z.N. od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta R. z dnia [...]r., nr [...] Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium wskazało, że będąc związane prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 lutego 2015r. na mocy art. 134 k.p.a. jest zobowiązane do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, od decyzji, która nie została stronie nigdy doręczona, a tym samym nie weszła do obrotu prawnego. Jednocześnie Kolegium wskazało organowi I instancji na obowiązek doręczenia stronie decyzji z dnia [...]r. Wskazało jednocześnie, że dopiero od dnia doręczenia stronie decyzji rozpocznie bieg termin do wniesienia odwołania. Dnia 19 sierpnia 2015r. Z.N. wniósł (osobiście w kancelarii Kolegium) skargę na postanowienie o niedopuszczalności odwołania wniesionego przez Z.N. od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta R. z dnia [...]r., nr [...], co do której przyjęte zostało, że nie weszła do obrotu prawnego. . W skardze strona podniosła, że organ odwoławczy uchyla się od oceny decyzji organu I instancji najpierw powołując się na uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a następnie stwierdzając niedopuszczalność odwołania. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie powołując się na argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, co następuje. Po myśli art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonując kontroli legalności działania organów administracji, w świetle brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr z 2012r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne mogą w razie uznania kontrolowanego aktu za nielegalny w rozumieniu w/w przepisów, uchylić ten akt lub stwierdzić jego nieważność. Jak stanowi natomiast art.134 § 1 tej ustawy, rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanymi zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrolowane postanowienie zostało wydane na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267- dalej k.p.a.), zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w tej formie niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym lub podmiotowym. W pierwszej grupie wymienić można brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2007 r., II OSK 1661/06, LEX nr 425381). Rozpatrywana sprawa odnosi się do pierwszej ze wskazanych przyczyn niedopuszczalności i związana jest z brakiem przedmiotu zaskarżenia. Możliwość skutecznego wniesienia środka zaskarżenia, tj. prowadzącego do jego merytorycznego rozpoznania, jest bowiem uzależniona od tego, czy akt administracyjny został wprowadzony do obrotu prawnego. Zgodnie z art. 109 § 1 k.p.a. decyzję doręcza się stronie na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Z treści tego przepisu wynika w sposób jednoznaczny, że wszystkie decyzje muszą być doręczone stronom. Z kolei przepis art. 110 k.p.a. stanowi, że organ, który wydał decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia. Przepis ten określa moment, w którym decyzja wchodzi do obrotu prawnego. Jest nim chwila doręczenia lub ogłoszenia tej decyzji stronie postępowania. Od tego momentu decyzja wiąże organ, który ją wydał, oraz stwarza określone w niej uprawnienia i obowiązki o charakterze procesowym i materialnym. Brak prawidłowego doręczenia decyzji stronie skutkuje tym, że decyzja ta nie funkcjonuje w obrocie prawnym. Nie rozpoczynają więc biegu terminy do wniesienia odwołania, skargi do sądu administracyjnego, nie jest również możliwe złożenie wniosku o wznowienie postępowania czy też stwierdzenie jej nieważności. W dalszej kolejności zwrócić należy uwagę na związanie Sądu oceną prawną i wskazaniami zawartymi w uprzednio wydanym wyroku tut. Sądu sygn.. akt IV SA/Gl 442/14, gdyż zgodnie z regulacją zawartą w art. 153 P.p.s.a ocena prawna i wskazania sądu co do dalszego postępowania wiążą w sprawie sąd i organ administracji , którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W świetle powyższego, jako trafne Sąd ocenia ustalenie organu odwoławczego, zgodnie z którym w sytuacji, gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że decyzja wydana przez organ pierwszej instancji nie została prawidłowo doręczona, Kolegium uznało decyzję tą za niewprowadzoną do obrotu prawnego. Brak skutecznego doręczenia sprawia, że w ogóle nie rozpoczął biegu termin przewidziany do wniesienia odwołania. Tym samym odwołanie złożone w takich okolicznościach uznać należało za niedopuszczalne. Brak jest bowiem przedmiotu zaskarżenia (wydana decyzja nie weszła skutecznie do obrotu prawnego), a nie jest możliwe uruchomienie środka zaskarżenia od decyzji wydanej, a nie doręczonej. Wniesienie odwołania od decyzji, która nie została doręczona stronie, obligowało zatem organ odwoławczy, stosownie do art. 134 k.p.a. do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Sąd w tym miejscu wyjaśnia nadto, iż stwierdzenie niedopuszczalności odwołania jest instytucją chroniącą zasadę dwuinstancyjności postępowania, ponieważ nie dopuszcza do rozpatrzenia w drugiej instancji sprawy, która nie została w ogóle zakończona w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Mając na względzie wszystkie przedstawione powyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia.