IV SA/Gl 841/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Adam Mikusiński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia NSA Szczepan Prax Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Wita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi Gminy T. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie regulaminu rady gminy oddala skagę. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G., działając na podstawie art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 ze zm.) oraz art. 104 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej w skrócie K.p.a., po rozpoznaniu zgłoszenia choroby zawodowej nie stwierdził u K. R. choroby zawodowej w postaci [...] spowodowanego [...], wymienionej w pozycji [...] wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. z 2002 r., Nr 132, poz. 1115). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, iż rozstrzygnięcie swoje oparł na wnioskach zawartych w orzeczeniu lekarskim nr [...] wystawionym przez Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego – Przychodnię Chorób Zawodowych w S., w którym stwierdzono brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej u K. R. Organ ten dodał, że warunkiem koniecznym do stwierdzenia choroby zawodowej jest jej uprzednie rozpoznanie przez specjalistyczną placówkę służby zdrowia oraz wskazanie, że warunki pracy w okresie zatrudnienia miały wpływ na wystąpienie zachorowania. Z ustaleń inspektora sanitarnego wynika, że w czasie zatrudnienia strona narażona była na [...] w latach [...], przy czym do roku [...] narażenie występowało na poziomie [...](wg pomiarów z [...] r.), a w okresie późniejszym oscylowało w granicach [...]. W uzasadnieniu orzeczenia podano także, iż od [...] r. K. R. nie był narażony na [...]. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G. zaznaczył, że strona badana była w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy – Poradni Chorób Zawodowych w S. oraz w trybie odwoławczym w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego – Przychodni Chorób Zawodowych w S., jednak wskazane placówki orzecznicze I i II stopnia nie rozpoznały u niej choroby zawodowej. Z tego też względu orzeczono o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. K. R. odwołał się od powyższej decyzji, kwestionując ustalenia organu I instancji. Zauważył, że w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ ten powołał się na orzeczenie lekarskie nr [...], w którym podniesiono, że brak jest dokumentacji lekarskiej z okresu zakończenia pracy w narażeniu na [...] stwarzający ryzyko uszkodzenia [...]. Odwołujący podniósł, że ustalenie to odbiega od stanu faktycznego i zgromadzonych dowodów, gdyż w toku postępowania wykazał on, iż był narażony na [...] pracując zarówno w KWK "[...]", jak i w Przedsiębiorstwie Eksploatacji Węgla w Z. na stanowisku [...] i sprawując pod ziemią nadzór oraz kontrolę nad [...] w KWK "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]" oraz "[...]". Zaznaczył przy tym, że na okoliczność zjazdów pod ziemię w wymienionych kopalniach przedłożył stosowne wywiady zawodowe z KWK "[...]", KWK "[...]" i KWK "[...]". Strona podkreśliła, że fakt narażenia na [...] został przez nią wykazany, a zatem powinien być bezsporny. Dodatkowo odwołujący podał, że pracując w KWK "[...]" podlegał badaniom przychodni zakładowej, która została zlikwidowana, a jego dokumentacja lekarska prowadzona przez tę przychodnię zaginęła w trakcie likwidacji. Powołał się także na dowody dokumentujące fakt podjęcia i kontynuacji leczenia [...]. Przy tej okazji zaakcentował, iż z ustaleń II Katedry i Kliniki [...] wynika, że wieloletnia praca w [...] spowodowała u niego trwałe uszkodzenie [...]. Z kolei wyniki badania przeprowadzonego w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy potwierdziły narażenie zawodowe na [...], który do [...] r. miał negatywny wpływ na stan narządu [...]. Strona uznała, że skoro w pozycji [...] załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. wymieniono ubytek wyrażony podwyższeniem progu [...] o wielkości co najmniej [...], to ustalony w jej przypadku ubytek [...] oraz [...] uzasadnia stwierdzenie u niej choroby zawodowej. Na zakończenie K. R. nadmienił, że ze względu na pogarszający się [...] zmuszony jest korzystać z [...]. Po rozpoznaniu odwołania K. R., decyzją Nr [...] z dnia [...]r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy jako przesłanki niezbędne dla stwierdzenia choroby zawodowej wymienił: - orzeczenie przez kompetentną placówkę diagnostyczną służby zdrowia istnienia występującego schorzenia jako choroby zakwalifikowanej przez orzeczników do odpowiedniej pozycji wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do powoływanego już rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r., - wykazanie związku przyczynowego między środowiskiem pracy a rozpoznaną chorobą, tj. wykazanie, że narażenie na czynnik szkodliwy, który wywołał rozpoznane schorzenie miało miejsce w czasie i miejscu pracy w związku z wykonywanym zawodem. Następnie dodał, że w sprawie K. R. dochodzenie epidemiologiczne wykazało, iż w latach [...] pracował on w KWK "[...]" w Z. jako [...], a w latach [...] był zatrudniony w Przedsiębiorstwie Eksploatacji Węgla "[...]" w Z. jako [...]. W latach [...] był on eksponowany na [...] o poziomach przekraczających normatywy higieniczne stwarzający potencjalne ryzyko powstania [...]. Organ odwoławczy dodał, że choć lekarze obu kompetentnych placówek diagnostycznych w konkluzjach wyżej wspomnianych orzeczeń rozpoznali u badanego [...] i uznali, że dane dotyczące narażenia zawodowego potwierdzają ekspozycję na [...] stwarzający ryzyko uszkodzenia [...] w latach [...], to fakt zakończenia pracy w narażeniu w roku [...] nie pozwala zgodnie z przyjętymi kryteriami orzeczniczymi na rozpoznanie choroby zawodowej narządu [...] i zakwalifikowanie stwierdzonego [...] do pozycji [...] wykazu chorób zawodowych z rozporządzenia Rady Ministrów z 2002 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. podkreślił nadto, że zgodnie z przepisem § 2 pkt 2 ostatnio wspomnianego rozporządzenia zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej oraz jej rozpoznanie może nastąpić u pracownika lub byłego pracownika w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym lub po zakończeniu pracy w takim narażeniu, nie później jednak niż w okresie dwuletnim, który został ustalony w załączniku do tego rozporządzenia - wykazie chorób zawodowych. W przypadku odwołującego zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej nie nastąpiło w okresie zatrudnienia ani też w okresie do dwóch lat po zakończeniu pracy w takim narażeniu, co wyklucza możliwość stwierdzenia choroby zawodowej. Następnie organ II instancji zauważył, że postępowanie w sprawie rozpoznania choroby zawodowej u K. R. zostało wszczęte w czasie obowiązywania przepisów wspominanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r., które szczegółowo reguluje zakres rozpoznania sprawy o stwierdzenie choroby zawodowej. W ocenie organu odwoławczego tryb przewidziany w tym akcie prawnym został w sprawie odwołującego zachowany. Strona była poddana badaniom w dwóch kompetentnych placówkach diagnostycznych, które w konkluzjach wydanych orzeczeń nie rozpoznały choroby zawodowej. Organ ten zaznaczył jednocześnie, iż nie ma podstaw, aby w oparciu o obowiązujące kryteria diagnostyczno-orzecznicze kwestionować ustalenia kompetentnych placówek służby zdrowia. To wszystko w ocenie tego organu przemawiało za utrzymaniem w mocy zaskarżonej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K. R. zarzucił decyzji organu II instancji naruszenie prawa, a to art. 7 i 8 ustawy z dnia 12 czerwca 1975 r. o świadczeniach z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych (Dz. U. z 1983 r., Nr 30, poz. 144 ze zm.), § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 1983 r., Nr 65, poz. 294 ze zm.) w zw. z pkt 15 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do tego rozporządzenia, a także art. 5 Kodeksu cywilnego. Ponownie powołał się na stwierdzony w orzeczeniach lekarskich ubytek [...], dodając, że w jego przypadku powinny mieć zastosowanie przepisy obowiązujące w czasie, kiedy doszło do zdarzeń powodujących uszkodzenie [...], a więc ustawa z dnia 12 czerwca 1975 r. o świadczeniach z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych, a nie przepisy ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych. Skarżący dodał, że ubytek słuchu nie był kwestionowany przez organy orzekające, a przepisy przejściowe, na które powołuje się Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. przewidują sytuację, w której należy stosować przepisy dotychczasowe. K. R. podniósł, że uszkodzenie [...] zostało stwierdzone u niego przez lekarzy, którzy badali go w Przychodni Zakładowej KWK "[...]" oraz przez dr L., ale wniosek o stwierdzenie choroby zawodowej został złożony w [...] r. Nadto uznał, że za zmianą decyzji przemawia przepis art. 5 k.c., a mianowicie zasady współżycia społecznego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczas prezentowaną argumentację. Ponownie podkreślił, że skoro lekarze orzecznicy nie zakwalifikowali schorzenia skarżącego jako choroby zawodowej, nie można było wydać decyzji stwierdzającej jej istnienie. Zwrócił także uwagę na okoliczność, że udokumentowane rozpoczęcie postępowania w sprawie choroby zawodowej miało miejsce w [...] r., a więc po wejściu w życie rozporządzenia Rady Ministrów z 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach. Z tych też względów Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. postulował oddalenie skargi. W toku rozprawy skarżący dodał, że w czasie kiedy obowiązywało rozporządzenie z 1983 r. nie zgłaszał choroby zawodowej, ponieważ [...] był zmienny, raz lepszy, raz gorszy. Dopiero w [...] r. zaczął ubiegać się o stwierdzenie choroby zawodowej, a od [...] r. używa [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) nie wykazała, aby zaskarżona decyzja naruszała wymogi prawa. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy jak również naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić przyjdzie, iż w świetle przepisów poprzednio obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.) o tym, czy schorzenie miało charakter zawodowy decydowały dwa czynniki. Były nimi zamieszczenie schorzenia w specjalnym wykazie chorób zawodowych i istnienie związku przyczynowego pomiędzy chorobą a warunkami pracy. Nie istniały wówczas żadne przepisy ograniczające możliwość ubiegania się o stwierdzenie choroby zawodowej ze względu na długość czasu, jaki upłynął od chwili ustania narażenia zawodowego. Wcześniejsze uregulowania nie mają jednak zastosowania w przypadku skarżącego, gdyż postępowanie w jego sprawie zostało wszczęte już po wejściu w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych (...). W świetle § 2 ust. 2 ostatnio wspomnianego rozporządzenia zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej i udokumentowane objawy chorobowe upoważniające do rozpoznania choroby zawodowej muszą nastąpić w czasie trwania narażenia zawodowego lub w ściśle określonym czasie po zakończeniu pracy w warunkach takiego narażenia. W pkt. [...] wykazu chorób zawodowych wskazano, iż w przypadku określonej tam choroby narządu [...] okres ten wynosi 2 lata. O chwili wszczęcia postępowania decyduje moment zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej, a nie sam fakt przeprowadzania badań mających na celu kontrolę stanu zdrowia strony. Brak jest dowodów na to, by w przypadku skarżącego postępowanie w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej zostało zainicjowane w czasie obowiązywania rozporządzenia z 1983 r. Nie ma bowiem w aktach ani skierowania pracownika do zakładu społecznej służby zdrowia, o którym mowa w § 3 ust. 1 tego aktu, ani zgłoszenia samego pracownika, o którym mowa w ust. 2. Sąd nie znalazł podstaw do przyjęcia, aby było wówczas prowadzone postępowanie epidemiologiczne wspomniane w § 5 rozporządzenia z 1983 r. Wreszcie nie została wydana w tym przedmiocie żadna decyzja, o której mowa w § 8 i nast. rozporządzenia. Trudno uznać zatem, że postępowanie w sprawie skarżącego było wszczęte przed wejściem w życie rozporządzenia z 2002 r., wobec czego brak jest podstaw do przyjęcia, iż znalazł zastosowanie § 10 tego rozporządzenia nakazujący stosować przepisy poprzednio obowiązujące. Jest to jedyny przepis przejściowy przewidujący sytuację, w której zastosowanie znajdują przepisy dotychczasowe. Skoro zaś ten stan faktyczny podlegał uregulowaniom rozporządzenia z 2002 r., to z uwzględnieniem zawartych w nim przepisów należy oceniać tryb zainicjowanego postępowania. Rozporządzenie z 2002 r. stanowi, że zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej może dokonać lekarz, pracodawca lub pracownik właściwemu państwowemu inspektorowi sanitarnemu i właściwemu inspektorowi pracy (§ 3 ust. 1-3). Dopiero na skutek takiego zgłoszenia inspektor sanitarny wszczyna postępowanie (§ 4 ust. 1). W aktach sprawy znajduje się zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej z dnia [...]r., które lekarz skierował do inspektora sanitarnego w Gliwicach. Skoro zgłoszenie to miało miejsce dopiero w [...]r., nie można uznać – jak chce skarżący – że do postępowania w jego sprawie miały zastosowanie przepisy obowiązujące wcześniej, gdyż pozostawałoby to w ewidentnej sprzeczności z § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 lipca 2002 r. W takim przypadku z całą konsekwencją należy stosować przepisy tego rozporządzenia, w tym także te określające maksymalną długość czasu, jaki upłynął od chwili ustania wpływu narażenia zawodowego, limitującą możliwość ubiegania się o stwierdzenie choroby zawodowej. Skoro długość tego okresu, jak już wspomniano, ustalona została na 2 lata (poz. [...] tabeli stanowiącej załącznik do rozporządzenia z 2002 r.), a wpływ narażenia zawodowego na skarżącego ustał w [...] r., to wszczęcie postępowania w [...] r. uniemożliwiało stwierdzenie choroby zawodowej. Pokrótce należy odnieść się do zarzutów skarżącego stwierdzających naruszenie przepisów ustawy z dnia 12 czerwca 1975 r. o świadczeniach z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych oraz Kodeksu cywilnego. Pomijając fakt, że pierwsza z wymienionych ustaw przestała obowiązywać z dniem 1 stycznia 2003 r., odnotować trzeba, że akt ten w żadnej mierze nie regulował materii będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Ustawa ta, jak zresztą wskazuje jej tytuł, dotyczyła świadczeń z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych. Sama zaś sprawa ustalania istnienia choroby zawodowej uregulowana została innymi przepisami. Wyraźnie wskazuje na to art. 7 powoływanej przez skarżącego ustawy z dnia 12 czerwca 1975 r., który stanowił, iż "za choroby zawodowe uprawniające do świadczeń przewidzianych w ustawie uważa się choroby określone przepisami wydanymi na podstawie art. 231 pkt 2 Kodeksu pracy". Rozporządzenie Rady Ministrów z 2002 r. zostało wydane właśnie na podstawie tego przepisu Kodeksu pracy, a zatem organy administracyjne oparły swoje rozstrzygnięcia na prawidłowej podstawie prawnej. Jeśli zaś chodzi o powoływanie się na art. 5 Kodeksu cywilnego, to również i w tym przypadku przyjdzie wskazać na wadliwość działania polegającego na próbie dopatrywania się w tym akcie podstaw prawnych rozstrzygnięcia. Przepis art. 5 k.c., zgodnie z treścią art. 1 k.c., ma zastosowanie do cywilnoprawnych stosunków między osobami fizycznymi i osobami prawnymi. Nie jest więc dopuszczalne stosowanie go do stosunków administracyjnych, które są przedmiotem regulacji odrębnej gałęzi prawa - prawa administracyjnego. Argumenty użyte przez skarżącego należy więc tego uznać za chybione także w tym zakresie. Wobec powyższego decyzje organów administracyjnych są zgodne z prawem, a skarga jako bezzasadna zasługiwała na oddalenie, o czym Sąd orzekł po myśli art. 151 p.p.s.a.