IV SA/Gl 843/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant st. sekretarz sądowy Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r. nr [...]. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta R., na podstawie art. 2 ust. 1, art.3 ust. 3 i 4 , art. 8, art. 41 i art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej ( tekst jednolity Dz. U. Nr 115 poz. 728 z późn. zm.) odmówiono J. J. przyznania specjalnego zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup świeczek, podłączenie prądu, montaż licznika, spłatę zadłużenia i wykup prądu. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż strona zgłosiła wniosek o przyznanie pomocy finansowej z przeznaczeniem na wskazane cele, nie określając kwot poszczególnych potrzeb lecz podając łączną kwotę oczekiwanej pomocy w wysokości [...] zł. W toku aktualizacji wywiadu środowiskowego ustalono, iż wnioskodawca jest [...]. Jego dochody w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku stanowiła emerytura ([...] zł) pomniejszona o bieżące alimenty ([...] zł), dodatek mieszkaniowy ([...]zł) i pomoc finansowa ze Stowarzyszenia "A" w wysokości [...] zł miesięcznie. Ze względu na fakt, iż łączny dochód wnioskodawcy przekroczył kryterium dochodowe rozważono możliwość przyznania specjalnego zasiłku celowego. Dokonano analizy miesięcznych wydatków strony wskazując, iż po opłaceniu czynszu, gazu, zakupieniu środków czystości, leków, świeczek, dokonaniu drobnych zakupów oraz zapłacie alimentów bieżących i zaległych wraz z kosztami komorniczymi pozostaje wnioskodawcy [...] zł z przeznaczeniem na żywność. Ustalono, iż J.J. posiada wobec Spółdzielni Mieszkaniowej zaległości w wysokości [...] zł, oraz nie zapłacony rachunek za gaz z terminem płatności na [...] r. Nadto w efekcie uchylania się od opłat za energię elektryczną doprowadził on do jej odłączenia, co skutkuje koniecznością zapłaty na rzecz firmy B kwoty [...] zł z tytułu odsetek, a następnie kwoty [...] za montaż licznika. Rachunek ten nadchodzi jednakże po dwóch tygodniach od montażu, co zdaniem organu pozwoli stronie na wygospodarowanie tej sumy z własnych środków. Zadłużenie główne na rzecz B zostało natomiast odprzedane firmie windykacyjnej wobec czego uznano, iż strona może je spłacić w dwóch ratach. Organ powołując się na stanowisko judykatury (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lutego 1999r. sygn. akt SA/Kr 1573/98) zwrócił uwagę, iż spłata zadłużeń nie jest zgodna z celami pomocy społecznej, nie powinna zatem zostać zaspokojona w drodze przyznanego zasiłku celowego. Wskazano, iż przy racjonalnym i oszczędnym gospodarowaniu posiadanymi środkami wnioskodawca jest w stanie przezwyciężyć swoją sytuację. Kwestionując stanowisko organu J. J. wniósł odwołanie od opisanej decyzji, której zarzucił tendencyjność i niezgodność z faktami. Wyrażając swoją dezaprobatę dla pracowników organu powołał się na treść składanego wcześniej odwołania uznając, iż jego stanowisko tam wyrażone jest adekwatne wobec skarżonej decyzji. Podniósł, iż nie jest możliwe przeżycie za kwotę [...] zł miesięcznie, gazu używa "szczątkowo", leki zalecane przez lekarzy są negowane przez pracowników MOPSu, nikt nie dokonał oględzin jego pościeli, stara się bezskutecznie o [...] od czterech lat, a nadto uznano, iż posiada obuwie na całe lato, gdyż zakupił [...]. Wskutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. rozpoznało sprawę i decyzją z dnia [...] r. Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Po ustaleniu stanu faktycznego sprawy w sposób tożsamy, co organ I instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało analizy art. 3 ust. 4, art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej stwierdzając, iż potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione jeżeli służyć mają umożliwieniu osobom i rodzinom pomoc w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać samodzielnie i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Wskazując na sytuację odwołującego Kolegium uznało, iż posiadane przez niego własne środki pozwalają na zaspokojenie podstawowych potrzeb. Strona objęta jest w niezbędnym zakresie pomocą Ośrodka Pomocy Społecznej, a także uzyskuje dodatkowe wsparcie ze Stowarzyszenia "A" i Związku A. Zwrócono uwagę, iż spłata posiadanych przez odwołującego zadłużeń nie może być celem pomocy społecznej natomiast organ I instancji na bieżąco monitoruje sytuację gospodarstwa domowego strony i podejmuje wysiłki zmierzające do zaspokojenia jego niezbędnych potrzeb. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach J.J. wniósł o zrewidowanie zaskarżonej decyzji, z którą się nie zgadzał. Zauważył, iż nie otrzymuje żadnych "lewych" dochodów za [...]. Stwierdził, iż odmawia mu się środków na wykup lekarstw, mimo przedstawianych recept. Uznał, iż jego stan finansowy jest krytyczny, a mimo to, z powołaniem na skromne środki finansowe ośrodka pomocy społecznej, nakazuje się mu przeżyć za kwotę [...] zł miesięcznie. W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, organ podtrzymał dotychczasowo prezentowaną argumentacje, a dodatkowo, ustosunkowując się do treści skargi wskazał, iż szczegółowa analiza budżetu skarżącego pozwala na przyjęcie, iż nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1271) zwanej dalej p.p.s.a. Zwrócić uwagę należy przy tym na przepis art. 134 § 1 p.p.s.a nakazujący sądom administracyjnym uwzględnić skargę również w sytuacji dostrzeżenia w ramach kontroli dokonywanej z urzędu innych, niż powołane w skardze, istotnych uchybień. Przy ocenie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji zastrzeżenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wzbudziło wyliczenie dochodu skarżącego. W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje, że skarżący uzyskuje stały dochód z tytułu emerytury, którego wysokość, wynosząca w dacie rozstrzygania sprawy przez organ II instancji [...] zł, jest wyższa niż kryterium ustawowe wskazane w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. nr 64, poz. 593 ze zm.), a także otrzymuje dodatek mieszkaniowy. Jednakże, co wynika z treści art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku pomniejszoną o kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. W kontrolowanej sprawie organ odliczył od dochodu skarżącego świadczone przez niego alimenty bieżące, nie uznając za konieczne uwzględnić, jako odliczenie od dochodu, płaconych przez skarżącego kwot alimentów zaległych. Takie działanie organu stanowi o błędnej interpretacji przywołanego zapisu art. 8 ust.3 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej nie zezwalającego na różnicowanie świadczonych przez stronę alimentów jako bieżących i zaległych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2009r. sygn. akt I OSK 94/09 nie publ.). Dostrzeżone uchybienie nie mogło być jednak samo w sobie przyczyną uwzględnienia skargi. Dochód skarżącego, nawet przy prawidłowym pomniejszeniu o świadczone przez niego w całości alimenty ([...] zł plus [...] zł) przekraczał bowiem kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej wyznaczone w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, w konsekwencji czego trafnie rozważono sytuację skarżącego w aspekcie art. 41 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z brzmieniem tej normy w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany niepodlegający zwrotowi specjalny zasiłek celowy. Tak jak i w przypadku przyznawania zasiłku celowego określonego w art. 39 omawianej ustawy zasiłek celowy specjalny może zostać przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej . Pojęcie "niezbędnej potrzeby bytowej" jest prawnie niedookreślone, a jego interpretacja i ocena należą w każdorazowo rozpoznawanej sprawie do organu rozstrzygającego. Co prawda w art.39 ust. 2 ustawy wyjaśnia się, co należy rozumieć pod pojęciem "niezbędnej potrzeby bytowej" wymieniając tam pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu, jednakże nie jest to pełna definicja legalna pojęcia "niezbędnej potrzeby bytowej" a raczej przykładowy katalog, o czym świadczy użyte przez ustawodawcę sformułowanie "w szczególności". Przy rozstrzyganiu o zasadności wniosku w kwestii przyznania wsparcia w formie zasiłku celowego (celowego specjalnego) zważyć przeto należy przede wszystkim, iż istotą tej formy wsparcia finansowego jest umożliwienie potrzebującym podmiotom życia w warunkach odpowiadających godności człowieka poprzez zaspokojenie konkretnej potrzeby bytowej, a sytuacja wnioskującego oceniana być powinna każdorazowo, jako indywidualny przypadek. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu znane jest, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, co do tego, że konieczność pokrycia zaległości w opłatach czynszu lub za mediów nie mieści się w pojęciu niezbędnej potrzeby bytowej, (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lutego 1998 r., sygn. I SA 1147/97, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 10 lutego 2005 r. sygn. 4 SA/Ka 1005/03, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 25 marca 2009 r., sygn. III SA/Kr 739/08). Jednakże, zdaniem rozpoznającego sprawę Sądu, takie generalne stanowisko, bez oceny indywidualnej sytuacji wnioskującego o wsparcie w świetle przepisów ustawy o pomocy społecznej nie jest słuszne ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2003 r. sygn. akt I SA 2037/02 publ. LEX 149689, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 1999 r. sygn. akt II SA/Łd 1393/98 nie publ, czy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 20 lipca 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 223/06 niepubl.). Pamiętać należy bowiem, iż w przepisach regulujących zasady przyznawania pomocy społecznej ustanowiono zasadę indywidualizacji świadczeń (art.3 ust..3 ustawy o pomocy społecznej). Zasada indywidualizacji dotyczy z jednej strony indywidualnego rozpoznania świadczeń, z drugiej zaś dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczenia do indywidualnych właściwości świadczeniobiorcy (por. H. Szurgacz, Wstęp do prawa pomocy społecznej, Wrocław 1993 r., s. 44-46). Na podkreślenie zasługuje nadto, iż wnioskowana przez skarżącego pomoc przyznawana jest w ramach uznania administracyjnego wymagającego wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich okoliczności indywidualnej sprawy przy uwzględnieniu wskazań wynikających z art. 7 i art. 77 k.p.a. Oceniając z tego punktu widzenia zaskarżoną i utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, iż poczynione w sprawie ustalenia oraz zawarte tam konkluzje nie spełniają standardów wyznaczonych dla działania organu w ramach uznania administracyjnego. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika bowiem wyłącznie, iż odmowa przyznania pomocy finansowej skarżącemu podyktowana była faktem uznania jego potrzeby bytowej w postaci spłaty zadłużenia z tytułu energii i gazu, co do zasady, jako celu sprzecznego z celem pomocy społecznej ze względu na stanowisko orzecznictwa. Uznano nadto, iż posiadane przez skarżącego własne środki pozwalają na zaspokojenie podstawowych potrzeb. Takie uzasadnienie stanowiska organu, w świetle brzmienia art. 3 ust. 1, jak i art. 41 ust. 1 w zw. z 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej regulującego kwestię przyznawania zasiłków celowych można uznać zatem za zbyt arbitralne. Przede wszystkim, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarówno gaz, jak i energia elektryczna należą do niezbędnych potrzeb bytowych, umożliwiających życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Generalne zanegowanie możliwości pomocy społecznej w przypadku pozbawienia prądu lub gazu przez dostawcę ze względu na zadłużenie w płatnościach stanowiłoby w istocie odmowę wsparcia osób i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, a więc działanie sprzeczne z celem pomocy społecznej. Ponadto wykazanie przez organ środków, jakie pozostają w dyspozycji skarżącego, a które miałyby wystarczyć mu nie tylko na żywność, jak stwierdził organ ale także na pokrycie kosztów energii elektrycznej, w tym montażu licznika i zaległości za prąd elektryczny oraz gazu nie stanowi jeszcze o braku "szczególnie uzasadnionego przypadku", o jakim mowa w art. 41 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. O możliwości przyznania tego świadczenia nie decyduje bowiem ani dochód strony ani posiadane przez nią środki lecz sytuacja życiowa, w której się ona znalazła. Bezspornym w sprawie jest, iż skarżący jest niepełnosprawny, samotny, a jego sytuacja materialna zdecydowanie trudna. Organy orzekające nie odniosły się do sytuacji życiowej skarżącego poddając ocenie wyłącznie jego dochody. Nie dokonały przeto właściwej oceny okoliczności, od których uzależnione jest udzielenie pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego. Sprawdzenie istnienia przesłanek warunkujących możliwość przyznania zasiłku celowego specjalnego wymaga zbadania nie tylko posiadanych środków i dochodów ale również całokształtu warunków życia osób chcących skorzystać z pomocy społecznej ( por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach syg. Akt IV SA/Gl 243/09 nie publ.). Powtórzyć tu można nadto, iż podejmując decyzję uznaniową organ administracji ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, stosownie do art. 7 Kpa, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, a odmowa przyznania pomocy społecznej jest możliwa wyłącznie wtedy, gdyby indywidualny interes prawny skarżącego pozostawał w kolizji z interesem społecznym lub brak było obiektywnych możliwości ze strony organu. Organy procedując w niniejszej sprawie, nie wyjaśniły dokładnie stanu faktycznego i nie dokonały jego obiektywnej oceny, czym naruszyły przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. a nadto nie uzasadniły swego stanowiska w sposób odpowiadający wymogom określonym w treści art. 107 § 3 k.p.a. Przyjęły jako generalną zasadę, że spłata zaległości i opłata za ponowne podłączenie licznika energii elektrycznej nie jest celem pomocy społecznej. Brak rozważań w przedmiocie istotnych aspektów faktycznych i prawnych sprawy, w szczególności dotyczących sytuacji życiowej skarżącego, uniemożliwia poznanie stanowiska organu w tej kwestii, poddaje w wątpliwość sam fakt rozstrzygania w tym zakresie, a co za tym idzie, wyklucza kontrolę rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny i samą stronę postępowania. Rozpoznając sprawę ponownie, należy wyjaśnić czy złożony wniosek dotyczy niezbędnej potrzeby życiowej istniejącej w chwili złożenia wniosku, czy wnioskodawca spełnia warunki wyznaczone ustawą, oraz czy organ dysponuje wystarczającymi środkami finansowymi, a w szczególności należy ustalić z jakich przyczyn doszło do zaniechania ponoszenia przez skarżącego regularnych opłat za prąd i w konsekwencji tego do demontażu licznika. Jeśli bowiem nastąpiło to ze względu na obiektywną niewydolność finansową skarżącego, udzielenie mu pomocy wydawać się będzie konieczne w celu umożliwienia powrotu do zamieszkiwania w warunkach odpowiadających godności człowieka, a złożony przez niego wniosek nie może zostać uznany, jako nie mający związku z niezbędna potrzebą życiową. Dopiero wnikliwa ocena sytuacji skarżącego z jednej strony oraz możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej z drugiej strony, może stanowić podstawę do podjęcia decyzji przez organ Dlatego też, mając na względzie powyższe okoliczności, Sąd uchylił decyzje organów obydwu instancji i orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c oraz art. 135 p.p.s.a.