IV SA/Gl 846/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Protokolant specjalista Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi B. L. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżone postanowienie i określa, że postanowienie nie może być wykonane. Prezydent Miasta C. decyzją z dnia [...] Nr [...] wydana na podstawie art. 9 ust. 1 pkt. 14 lit. "c" i art. 76 ust. 1 i 2 pkt. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Z 2013 r. poz. 674 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego orzekł wobec B.L. zwrocie nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego za okres od [...] do [...] w kwocie [...] zł. W terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji. W uzasadnieniu wskazał, że wymieniona powyżej kwota stanowi wartość zasiłku dla bezrobotnych pobranego przez stronę na podstawie decyzji tegoż organu z dnia [...] Nr [...], a świadczenie to uznano za nienależnie pobrane z uwagi na fakt, iż strona pomimo istniejącego w tym zakresie obowiązku nie poinformowała organ zatrudnienia, iż świadczy pracę na podstawie umowy zlecenia. W odwołaniu do Wojewody [...] strona domagała się uchylenia żądania zwrotu świadczenia pieniężnego objętego wskazaną decyzją. Podkreśliła, że rejestrując się jako osoba bezrobotna nie wprowadziła organu zatrudnienia w błąd ani nie złożyła fałszywych oświadczeń czy dokumentów. Przyznała przy tym, że we [...] została zatrudniona na podstawie umowy zlecenia. Zaznaczyła jednak, że praca ta nie przyniosła jej żadnych dochodów, zaś w okresie późniejszym zwróciła się do zleceniodawcy z prośbą o rozwiązanie umowy i od tego czasu nie miała żadnych kontaktów z nim, w związku z czym uznała współpracę za całkowicie zakończoną. Nadto powołała się na trudną sytuację materialną i życiową wskazując, iż jest matka samotnie wychowującą dwoje małoletnich dzieci. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] Nr [...] wydanym na podstawie art. 134 w związku z art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że z dołączonego do akt sprawy zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że doręczenie decyzji pierwszoinstancyjnej stronie nastąpiło w dniu [...], kiedy przesyłkę odebrał dorosły domownik. Z kolei odwołanie od niej, zawarte w piśmie datowanym na [...] wpłynęło do Powiatowego Urzędu Pracy w C. w dniu [...], a zatem po upływie czternastodniowego terminu przewidzianego dla dokonania tej czynności. W dalszej części swoich rozważań Wojewoda [...] zaznaczył, że odwołanie nadane zostało w dniu [...] w placówce operatora pocztowego w Niemczech. Data ta nie może jednak zostać uwzględniona jako dzień złożenia odwołania, albowiem w świetle art. 57 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu art. 3 pkt. 12 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (Dz. U. Z 2012 r. poz. 1529), czyli przedsiębiorcy uprawnionemu do wykonywania działalności pocztowej na podstawie wpisu do rejestru operatorów pocztowych. We wskazanym rejestrze nie figuruje operator niemiecki za pośrednictwem, którego strona wniosła odwołanie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach B.L. dała wyraz swojemu niezadowoleniu z postanowienia organu odwoławczego oraz zażądała rozpatrzenia odwołania. Strona wywiodła, iż odwołanie to nadała na terenie Niemiec, gdyż jest tam zatrudniona. Oświadczyła przy tym, że nie zna stosownych przepisów regulujących tryb wnoszenia pism, jednak podkreśliła, że dla zachowania terminu istotny jest, jej zdaniem, dzień nadania przesyłki, a nie data jej wpływu do organu administracji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i przywołał argumentację, którą kierował się przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Nadto zaznaczył, że decyzja organu pierwszej instancji została wysłana na polski adres wskazany przez stronę w dniu rejestracji i skutecznie ją tam doręczono. Organ zatrudnienia jak również organ odwoławczy nie posiadał wiedzy o fakcie, iż strona przebywa poza granicą. Dodatkowo skarżąca nie wskazała również pełnomocnika do doręczeń w kraju i stąd nie pouczono jej o treści art. 40 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, określającego, kto może być takim pełnomocnikiem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym kontekście uznano, że skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) wykazała bowiem, że rozstrzygnięcie stanowiącej jej przedmiot narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i dlatego należało je wyeliminować z obrotu prawnego. Na wstępie przyjdzie zauważyć, że przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Fakt ten skutkuje tym, że kwestie merytoryczne związane z rozstrzygnięciem o zwrocie nienależnie pobranego przez skarżącą świadczenia nie podlegały ocenie Sądu, jak również nie miały wpływu na treść zapadłego orzeczenia. Wynika to z tego, że Sąd uprawniony był bowiem jedynie do zbadania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wydanego przez organ odwoławczy. Problematyka związana z wnoszeniem środków odwoławczych od rozstrzygnięć podejmowanych przez organy administracji publicznej uregulowana została w Kodeksie postępowania administracyjnego. Stosownie do postanowień art. 129 § 1 i 2 tego aktu, odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji wnosi się za pośrednictwem organu, który wydał decyzję w terminie 14 dni od daty jej doręczenia stronie. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika jednoznacznie, że doręczenie skarżącej decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] nastąpiło w dniu [...], co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji znajdującego się we wskazanych aktach. Oznacza to, że termin do wniesienia odwołania upłynął z dniem [...]. Nie budzi wątpliwości także i to, że skarżąca odwołanie nadała w urzędzie pocztowym zlokalizowanym na terenie Niemiec w dniu [...]. W ocenie skarżącej tę datę należy uznać za dzień złożenia odwołania, natomiast Wojewoda [...] uznał, że tym dniem jest [...], ponieważ w tym dniu o zawierające odwołanie wpłynęło do organu pierwszej instancji. Zdaniem Sądu oba przedstawione powyżej stanowiska nie są prawidłowe. Wynika to z tego, że w art. 57 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego zamieszczono katalog sposobów skutecznego wnoszenia pism procesowych w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z treścią przywołanego przepisu, termin do wniesienia pisma w postępowaniu administracyjnym uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało: 1) wysłane w formie dokumentu elektronicznego do organu administracji publicznej, a nadawca otrzymał urzędowe poświadczenie odbioru, 2) nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe, 3) złożone w polskim urzędzie konsularnym, 4) złożone przez żołnierza w dowództwie jednostki wojskowej, 5) złożone przez członka załogi statku morskiego kapitanowi statku, 6) złożone przez osobę pozbawiona wolności w administracji zakładu karnego. Z powyższego zestawienia wynika, żen nadanie pisma za pośrednictwem poczty jest równoznaczne z jego skutecznym wniesieniem, jednak wyłącznie wówczas, gdy następuje ono w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu art. 3 pkt. 12 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe, czyli przedsiębiorcy uprawnionego do wykonywania działalności pocztowej na podstawie wpisu do rejestru operatorów pocztowych. Podkreślić trzeba, że Kodeks postępowania administracyjnego nie definiuje pojęcia "placówka pocztowa", jednakże nie budzi wątpliwości, że we wskazanym zakresie odwołać się należy do postanowień art. 3 pkt. 15 Prawa pocztowego, zgodnie z którym, zwrot ten oznacza jednostkę organizacyjna operatora pocztowego lub agenta pocztowego, w której można zawrzeć umowę o świadczenie usługi pocztowej lub która doręcza adresatom przesyłki pocztowe lub kwoty pieniężne określone w przekazach pocztowych, albo inne wyodrębnione i oznaczone przez operatora pocztowego miejsce, w którym można zawrzeć umowę o świadczenie usługi pocztowej lub odebrać przesyłkę pocztową lub kwotę pieniężna określoną w przekazie pocztowym. Literalne brzmienie przywołanych unormowań nie wskazuje zatem, aby – jak twierdzi skarżąca – skuteczne wniesienie odwołania nastąpiło w dniu [...], kiedy to nadała je na terenie Niemiec, w placówce tamtejszego operatora pocztowego. Zasadnym jest zwrócenie w tym miejscu uwagi, iż z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca, przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji, jak również kwestionowanego postanowienia powoływała się na fakt przebywania poza granicami kraju, bądź sygnalizowała tę okoliczność w jakikolwiek sposób. Przeciwnie wskazywała jako swój adres lokal położony na terenie Polski, zaś kierowane do niej pisma były na ten adres skutecznie doręczane. Stwierdzenie to odnosi się również do decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...]. Oznacza to, że orzekające w sprawie organy nie miały zatem żadnych podstaw, aby zakładać taką możliwość, a w konsekwencji, aby pouczać skarżącą o przepisach regulujących obieg pism w obrocie zagranicznym. Przedstawiona powyżej sytuacja nie oznacza, że podnoszony w skardze zarzut dotyczący nieuzasadnionego przyjęcia za datę złożenia odwołania, dnia, w którym wpłynęło ono do organu pierwszej instancji, nie jest trafny. W tym miejscu przyjdzie zwrócić uwagę, iż w orzecznictwie sądowym dominuje stanowisko, iż za datę wniesienia pisma nadanego w zagranicznym urzędzie pocztowym, uważa się dzień przekazania przesyłki przez ten urząd polskiemu urzędowi pocztowemu (zob. postanowienie Sądu najwyższego z 10 lutego 1975 r. sygn. akt II CZ 13/75 publ. OSPiKA z 1975 nr 10, poz. 216, wyrok NSA z dnia 26 września 2008 r. sygn. akt II OSK 1101/07 oraz wyrok tutejszego Sądu z dnia 11 lipca 2013 r. sygn. akt IV SA/Gl 854/12 – orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych Wojewoda [...] nie ustalił dnia przekazania przesyłki zawierającej odwołanie skarżącej przez niemiecki urząd pocztowy, polskiemu operatorowi. Zdaniem Sądu w takiej sytuacji organ administracji miał dwie możliwości, a mianowicie podjąć czynności zmierzające do ustalenia tej daty i zwrócić się o informację w tej kwestii do właściwego urzędu pocztowego, albo przyjąć za datę doręczenia dzień nadania przesyłki w niemieckiej placówce pocztowej. W odniesieniu do pierwszej z wyodrębnionych możliwości organ odwoławczy nie podjął żadnych działań zmierzających do ustalenia daty przekazania przedmiotowego odwołania polskiemu operatorowi pocztowemu. Druga z wyodrębnionych możliwości nie wynika wprost z treści postanowień art. 57 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, jednak zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie może zostać uznana za dopuszczalną w sytuacji, gdy organ administracji publicznej nie dysponuje informacją o dniu przekazania przesyłki przez zagraniczny urząd pocztowy, urzędowi polskiemu. W takim bowiem przypadku występującą wątpliwość powinna być rozstrzygnięta na korzyść strony, co czyniłoby zadość zasadzie wyrażonej w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, nakazującej załatwianie spraw administracyjnych z uwzględnieniem słusznego interesu obywateli, jak również korespondowałoby z zasadą budzenia zaufania obywateli do organów administracji publicznej (art. 8 powyższego Kodeksu). W świetle przeprowadzonych rozważań za sprzeczne z zasadami wynikającymi z z przywołanych unormowań należy uznać stanowisko zajęte przez organ odwoławczy, iż datą złożenia odwołania jest dzień wpływu przesyłki zawierającej to pismo do organu administracji publicznej. Pogląd taki nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa, a równocześnie jest najbardziej niekorzystnym rozwiązaniem z punktu widzenia strony postępowania administracyjnego. W świetle powyższego stwierdzić przyjdzie, że organ odwoławczy nie ustalił daty wniesienia odwołania w sposób prawidłowy, a co za tym idzie, rozstrzygnięcie stwierdzające uchybienie terminu do dokonania tej czynności było przedwczesne, a zarazem wyczerpana została przesłanka uwzględnienia skargi przewidziana treścią art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W ramach ponownie prowadzonego postępowania organ odwoławczy, kierując się wskazaniami zamieszczonymi w niniejszym wyroku podejmie działania zmierzające do wyjaśnienia, w którym dniu pismo skarżącej zawierające odwołanie trafiło do polskiego operatora pocztowego, a następnie podejmie stosowne rozstrzygnięcie. O wykonalności postanowienia orzeczono na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zważywszy wszystkie podniesione okoliczności Sąd orzekł jak w sentencji działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit "c" wyżej wymienionej ustawy. ----------------------- 6