IV SA/Gl 847/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Adam Mikusiński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Szczepan Prax Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska Protokolant referent stażysta Katarzyna Wajs po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2008r. sprawy ze skargi H.S. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnego świadczenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...], nr [...], 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta C. przyznano H. S. prawo do świadczenia przedemerytalnego od dnia [...] r. w wysokości [...] zł miesięcznie. W dniu [...] r., postanowieniem nr [...] organ I instancji wznowił z urzędu postępowanie w przedmiocie przyznania wyżej wymienionemu prawa do świadczenia przedemerytalnego wobec uzyskania informacji z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - Oddział w C. o tym, iż z dniem [...] r. został on wyłączony z ubezpieczenia społecznego pracowników i jako wspólnik jednoosobowej spółki z o.o. objęty obowiązkowym ubezpieczeniem z tytułu prowadzenia działalności pozarolniczej, z mocy art. 8 ust. 6 pkt 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.). W wyniku wznowienia postępowania Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w C. działając z upoważnienia Prezydenta Miasta C. wydał w dniu [...] r. decyzję nr [...], mocą której uchylił przywołane wyżej rozstrzygnięcie własne z dnia [...] r. nr [...] orzekając równocześnie o odmowie przyznania H. S. prawa do świadczenia przedemerytalnego z dniem [...] r. Od rzeczonej decyzji z dnia [...] r., nr [...] skarżący złożył odwołanie do Wojewody Ś. o wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia, jednak postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] organ II instancji odmówił mu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania stwierdzając równocześnie uchybienie tego terminu. Następnie, to jest w dniu [...] r., decyzją nr [...] Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w C. działając z upoważnienia Prezydenta Miasta C. orzekł o obowiązku zwrotu przez H. S. nienależnie pobranego świadczenia za okres od dnia [...] r. do dnia [...] r. w łącznej kwocie [...] zł. Materialnoprawną podstawę przedmiotowej decyzji stanowiły przepisy art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c oraz art. 76 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) a także art. 6 pkt 6 lit. c, art. 28 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2003 r., Nr 58, poz. 514 ze zm.). W motywach rozstrzygnięcia wskazano, iż zgodnie z treścią przywołanego art. 76 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, za nienależnie pobrane świadczenie pieniężne uważa się między innymi świadczenie wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania, jeżeli pobierający to świadczenie był pouczony o tych okolicznościach oraz świadczenie pieniężne wypłacone na podstawie nieprawdziwych oświadczeń lub sfałszowanych dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd powiatowego urzędu pracy przez osobę pobierającą to świadczenie. Organ administracyjny dodał, iż powyższa kwestia była analogicznie uregulowana przez wcześniej obowiązujące przepisy. W świetle powyższego, świadczenie przedemerytalne pobrane przez skarżącego w okresie od dnia [...] r. do dnia [...] r. stanowiło nienależnie pobrane świadczenie podlegające zwrotowi wraz z przekazaną od jego wartości zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. W odwołaniu do Wojewody Ś. H. S. dał wyraz swemu niezadowoleniu z rozstrzygnięcia zapadłego w I instancji wywodząc, iż wznowienie postępowania w sprawie świadczenia przedemerytalnego nastąpiło z naruszeniem art. 145 §1 pkt 5 K.p.a. albowiem dokonane zostało w oparciu o dowody, które były znane organowi w dniu wydania decyzji przyznającej to świadczenie. Nadto przyznał, iż zgodnie z treścią art. 8 ust. 6 pkt 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, który wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2003 r., wspólnik jednoosobowej spółki z ograniczoną odpowiedzialnością jest osobą prowadzącą pozarolniczą działalność gospodarczą. Równocześnie wskazał, że był zatrudniony w Spółce A jako pracownik zatrudniony na podstawie umowy o pracę od [...] r. do [...] r., ostatnio na stanowisku [...], zaś w dniu [...]r., otrzymując świadczenie przedemerytalne pozostał wspólnikiem tej jednoosobowej spółki. Zakład Ubezpieczeń Społecznych pobierał jednak od spółki A składki należne od jego wynagrodzenia jedynie do [...]r., gdyż w okresie od [...] r. do [...] r. nie otrzymał on od tego podmiotu żadnego dochodu opodatkowanego podatkiem dochodowym od osób fizycznych. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Zastępca Dyrektora Wydziału Polityki Społecznej [...] Urzędu Wojewódzkiego działając z upoważnienia Wojewody Ś. uchylił zaskarżoną decyzję oraz zobowiązał H. S. do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia przedemerytalnego w wysokości [...] zł brutto, wypłaconego za okres od dnia [...] r. do dnia [...] r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, iż zgodnie z art. 30 ust. 4 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych (Dz. U. Nr 120, poz. 1252), dochodzenie nienależnie pobranych zasiłków i świadczeń przedemerytalnych za okres przypadający przed dniem przejęcia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych przyznawania i wypłaty świadczeń przedemerytalnych dokonują powiatowe urzędy pracy według zasad określonych w przepisach o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Organ II instancji powołał się również na art. 28 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu wskazując, że w niniejszej sprawie obowiązkowe podleganie skarżącego ubezpieczeniom społecznym od dnia [...] r., jako osoby prowadzącej działalność gospodarczą, a także prowadzenie spraw spółki A (z czym wiązał się brak zdolności i gotowości do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy) spowodowało, iż wyżej wymieniony w dniu rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy w C., to jest [...] r. nie spełniał przesłanek warunkujących uzyskanie statusu osoby bezrobotnej a w rezultacie nie mógł pobierać świadczenia przedemerytalnego. Zważywszy powyższe Wojewoda Ś. podniósł, że wznowienie postępowania w sprawie było uzasadnione oraz podkreślił, iż po stronie skarżącego istnieje obowiązek zwrotu świadczenia przedemerytalnego wypłaconego w okresie od [...] r. do [...] r., jako świadczenia nienależnego. Równocześnie organ odwoławczy wskazał, że skarżący rejestrując się w powiatowym urzędzie pracy w dniu [...] r. złożył oświadczenie, iż nie prowadzi działalności gospodarczej oraz jest zdolny i gotowy do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy. Nie przedłożył natomiast dokumentów świadczących o posiadanych przezeń udziałach w spółce, zaś informację o zgłoszeniu do ubezpieczenia społecznego jako wspólnika spółki z o.o. organ I instancji uzyskał dopiero w roku [...]. W tym stanie rzeczy świadczenie przedemerytalne pobrane przez stronę w okresie od [...] r. do dnia [...] r. w kwocie [...] zł brutto należało uznać za nienależnie pobrane świadczenie, które powinno podlegać zwrotowi. Niezależnie od powyższego Wojewoda Ś. wywiódł, że okoliczności sprawy uzasadniają uchylenie rozstrzygnięcia wydanego w I instancji. Zaznaczył bowiem, iż zgodnie z art. 28 ust. 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, roszczenia z tytułu zasiłków, dodatków szkoleniowych, stypendiów, świadczeń przedemerytalnych i innych świadczeń finansowanych z Funduszu Pracy ulegają przedawnieniu z upływem lat 3 od dnia spełnienia warunków do ich nabycia przez uprawnioną osobę, a roszczenia powiatowego urzędu pracy przedawniają się z upływem lat 3 od dnia ich wypłaty. Mając na względzie treść cytowanej regulacji organ odwoławczy wskazał, iż roszczenia Powiatowego Urzędu Pracy w C. dotyczące nienależnie pobranego przez stronę świadczenia przedemerytalnego za okres od [...] r. do [...] r. uległy przedawnieniu gdyż od ich wypłaty do dnia wydania decyzji zobowiązującej do zwrotu nienależnego świadczenia upłynął okres ponad 3 lat. Tym samym okoliczności sprawy uzasadniały rozstrzygnięcie o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia tylko za okres od [...] do [...] r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego H. S. wniósł o uchylenie decyzji organu II instancji podnosząc, iż została ona wydana z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa. W uzasadnieniu podniósł, że w świetle przepisów Kodeksu Handlowego oraz postanowień statutu Spółki A nie budzi wątpliwości, iż będąc wspólnikiem tej spółki nie był podmiotem gospodarczym a czynności podejmowanych przez niego w tym zakresie nie można uznać za prowadzenie samodzielnej działalności gospodarczej. Nadto podkreślił, że wyłączenie go przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z ubezpieczenia pracowniczego na rzecz ubezpieczenia z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej było bezpodstawne i niezgodne z przepisami ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zaakcentował także, iż od dnia [...] r. Spółka A została przekształcona w spółkę wieloosobową a w konsekwencji art. 8 ust. 6 pkt 4 cytowanej ustawy nie mógł mieć od tej chwili zastosowania. Kwalifikuje on bowiem do osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą tylko wspólników jednoosobowych spółek z ograniczoną odpowiedzialnością. Mając na względzie powyższe H. S. wywiódł, iż okoliczności sprawy nie dawały podstaw do wznowienia w trybie art. 145 §1 K.p.a. postępowania administracyjnego w sprawie przyznania mu świadczenia przedemerytalnego. Wskazał również na bezzasadność uznania wypłaconego mu świadczenia za nienależnie pobrane. Powołał się bowiem na art. 28 ust. 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, zgodnie z którym świadczeniem nienależnie pobranym jest świadczenie wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania, jeżeli pobierający je był pouczony o tych okolicznościach bądź świadczenie wypłacone na podstawie nieprawdziwych oświadczeń lub sfałszowanych dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd powiatowego urzędu pracy przez osobę pobierającą to świadczenie. Tymczasem wymienione w cytowanym przepisie przesłanki nie zostały spełnione. Orzekające w sprawie organy nie pouczyły go bowiem o tym, że w wyniku nowelizacji polegającej na wprowadzeniu do ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych art. 8 ust. 6 pkt 4, wspólnik jednoosobowej spółki z o.o. został zaliczony do osób prowadzących działalność gospodarczą. Równocześnie świadczenie przedemerytalne nie zostało mu wypłacone na podstawie nieprawdziwych oświadczeń, sfałszowanych dokumentów ani świadomego wprowadzenia powiatowego urzędu pracy w błąd. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ś. wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Organ odwoławczy powtórzył argumentację zawartą w uzasadnieniu swej decyzji podkreślając, że H. S. w dniu rejestracji w powiatowym urzędzie pracy nie spełniał przesłanek nabycia statusu bezrobotnego gdyż od [...] r. podlegał obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym jako osoba prowadząca działalność gospodarczą i prowadził sprawy spółki A, co powodowało brak zdolności do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy. W konsekwencji pobrane przezeń świadczenie przedemerytalne należało uznać za nienależne i zobowiązać wyżej wymienionego do jego zwrotu w części wypłaconej za okres od [...] do [...] r. Z kolei roszczenie powiatowego urzędu pracy o zwrot świadczenia pobranego za wcześniejsze miesiące uległo przedawnieniu z uwagi na upływ okresu, o którym mowa w art. 28 ust. 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. W myśl art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Z brzmienia art. 145 §1 przywołanej ustawy wynika natomiast, że w przypadku gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. W tym kontekście uznano, że skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek zasadniczo nie z przyczyn które zostały w niej podniesione lecz z powodów, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu, nie będąc związanym zarzutami skargi (art. 134 §1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) wykazała bowiem, że w sprawie zachodzi okoliczność dająca podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego i dlatego zarówno zaskarżony akt jak i poprzedzająca go decyzja zapadła w I instancji nie mogą pozostać w obrocie prawnym. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż stosownie do treści unormowań obowiązujących w dacie wydania zaskarżonej decyzji, dochodzenia zwrotu nienależnie pobranych zasiłków przedemerytalnych i świadczeń przedemerytalnych za okres przypadający przed dniem przejęcia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych przyznawania i wypłaty świadczeń przedemerytalnych dokonują powiatowe urzędy pracy według zasad określonych w przepisach o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Wniosek taki wynika zarówno z art. 30 ust. 4 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych (Dz. U. Nr 120, poz. 1252) jak i z art. 150d ust. 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.). Przedmiotem niniejszej sprawy jest świadczenie przedemerytalne przyznane H. S. za okres począwszy od [...] r. a zatem od dnia przed wejściem w życie przywołanej ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych, mocą której przyznawanie i wypłata świadczeń przedemerytalnych przekazane zostało do kompetencji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W tym stanie rzeczy kwestie związane z dochodzeniem nienależnie pobranych przez skarżącego należności podlegają uregulowaniom ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2003 r., Nr 58, poz. 514 ze zm.). Zgodnie zatem z art. 28 ust. 1 przywołanej regulacji, osoba, która pobrała nienależne świadczenie pieniężne, obowiązana jest do zwrotu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, kwoty otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne. Za nienależnie pobrane świadczenie uważa się przy tym między innymi świadczenie wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania, jeżeli pobierający był pouczony o tych okolicznościach bądź świadczenie wypłacone na podstawie nieprawdziwych oświadczeń lub sfałszowanych dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd powiatowego urzędu pracy przez osobę pobierającą to świadczenie (ust. 2 wspomnianego przepisu). Podstawą wydania rozstrzygnięcia zobowiązującego H. S. do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia przedemerytalnego było założenie, iż wyżej wymieniony w dniu rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy w C. nie spełniał przesłanek warunkujących legitymowanie się statusem osoby bezrobotnej, co z kolei stanowi warunek sine qua non nabycia prawa do pobierania spornego świadczenia. Z tego powodu organ I instancji wznowił postępowanie w sprawie a następnie wydał decyzję z dnia [...] r., nr [...], mocą której uchylił swe wcześniejsze rozstrzygnięcie z dnia [...] r. o przyznaniu skarżącemu świadczenia przedemerytalnego i orzekł o odmowie jego przyznania z dniem [...] r. W tym miejscu trzeba podkreślić, że od wskazanej wyżej decyzji z dnia [...] r., skarżący złożył odwołanie do Wojewody Ś. Z kolei organ II instancji postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia rzeczonego środka odwoławczego odmawiając równocześnie przywrócenia tego terminu. Jak słusznie zauważył Wojewoda Ś., przywołane postanowienie z dnia [...] r. stanowiło przedmiot skargi złożonej przez H. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który wyrokiem z dnia [...] r. orzekł o uchyleniu tego aktu (sprawa o sygnaturze IV SA/Gl 454/07) stwierdzając, iż narusza on przepisy postępowania w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego, kwestia pozbawienia skarżącego prawa do świadczenia przedemerytalnego powróciła do ponownego rozpoznania przez organ odwoławczy a tym samym w sprawie zachodzi okoliczność stanowiąca podstawę wznowienia postępowania, określona w art. 145 §1 pkt 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. Cytowany przepis stanowi bowiem, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli została ona wydana w oparciu o inną decyzję, lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Tymczasem nie budzi wątpliwości, że warunkiem wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia jest uprzednie uchylenie lub zmiana decyzji, na podstawie której zostało ono przyznane (por.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 331/05, publ.: LEX nr 187405). W rezultacie jest poza sporem, że podstawą wydania przez organy obydwu instancji decyzji orzekających o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia przedemerytalnego było wcześniejsze rozstrzygnięcie, mocą którego uchylono decyzję o przyznaniu tego świadczenia i odmówiono skarżącemu przyznania prawa do jego pobierania. Skoro zatem wskutek uchylenia przez Sąd postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania od rzeczonego aktu, stracił on walor decyzji ostatecznej, to okoliczności sprawy wyczerpują przesłankę, o której mowa w przywołanym art. 145 §1 pkt 8 K.p.a., co z mocy art. 145 §1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. uzasadnia uchylenie decyzji stanowiącej przedmiot skargi. W toku ponownego rozpoznania sprawy Prezydent Miasta C. uwzględni rozstrzygnięcie, jakie zostanie podjęte w wyniku ponownego rozpoznania przez Wojewodę Ś. sprawy zainicjowanej odwołaniem H. S. od decyzji organu I instancji z dnia [...] r., nr [...] uchylającej wcześniejszą decyzję o przyznaniu skarżącemu prawa do spornego świadczenia. Zważywszy wszystkie podniesione wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w związku z zaistnieniem przesłanki określonej w art. 145 §1 pkt 8 K.p.a., działając na podstawie art. 132 oraz art. 145 §1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Z uwagi na fakt, iż mocą zaskarżonego aktu skarżącego zobowiązano do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, uwzględnienie skargi wpływa na jego wykonanie. Dlatego, działając w oparciu o art. 152 p.p.s.a., Sąd określił, że decyzja ta nie może być wykonana do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku.