IV SA/Gl 850/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.) Asesor WSA Anna Tyszkiewicz-Ziętek Protokolant Referent Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w J. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie utworzenia Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów stwierdza, że § [...] uchwały Rady Miejskiej w J. z dnia [...]. Nr [...] został wydany z naruszeniem prawa. Rada Miejska w J. w dniu [...]r. podjęła uchwałę mr [...] w sprawie utworzenia Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w J.. W podstawie prawnej przywołany został art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.h ustaw z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 17 w związku z art. 18 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (t.jedn. Dz.U. z 2003 r., Nr 15, poz. 148 ze zm.) oraz art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. jedn. Dz.U z 2004 r. Nr 2004, poz. 2086 ze zm.). Wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta J.. Załącznikiem do powyższej uchwały przyjęto statut Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów. W dniu [...] stycznia 2006 r. Wojewoda [...] zawiadomił (zgodnie z art. 61 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego) o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej powyżej uchwały Rady Miejskiej w J. w sprawie utworzenia Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w części określonej w § [...], jako niezgodnej z art. 18 ust 2 pkt 9 lit. H ustawy o samorządzie gminnym. W dniu [...] marca 2006 r. Wojewoda [...], na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminny, złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę, w której wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały nr [...] Rady Miejskiej w J. z dnia [...]r. w sprawie utworzenia Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w J. w części określonej w § [...] uchwały, jako niezgodnej z przepisem art. 18 ust. 2 pkt 9 lut. H ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu tej skargi podniósł, iż rozstrzyganie w przedmiotowej uchwale kwestii organizacyjnych dotyczących m.in. tworzenia grupy wykonawczej o charakterze patrolowo interwencyjnym stanowi przekroczenie kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. W jego przekonaniu o tym w jaki sposób zostanie zorganizowana struktura wewnętrzna tworzonej jednostki może decydować wyłącznie Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w J. w drodze regulaminu. Organ nadzoru uznał, że przyjętym rozwiązaniem Rada Miasta J. wykroczyła poza delegację ustawową, co stanowi naruszenie zasady legalizmu wyrażonej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którą organy administracji publicznej zobowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa. Przepis ten zawiera normę zakazującą domniemywania kompetencji organu i tym samym nakazuje, by wszystkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie prawnej, a zatem organ władzy publicznej nie może podejmować żadnej decyzji bez podstawy prawnej, jedynie ze względu na okoliczności natury ekonomicznej, politycznej czy nawet moralnej. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta J. wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutu skargi wyjaśnił, iż bezsporne w sprawie pozostaje to, że art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy o samorządzie gminnym zastrzega do wyłącznej właściwości rady gminy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, a dotyczących tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek. W swojej skardze organ nadzoru pominął jednak, zdaniem gminy, kwestie charakteru prawnego zaskarżonej regulacji. Zdaniem Gminy błędne jest stanowisko Wojewody wskazujące, że utworzenie w ramach kreowanej jednostki budżetowej "grupy wykonawczej o charakterze patrolowo interwencyjnym, w celu wykonywania robot utrzymaniowych i zabezpieczających na drogach publicznych i drogach wewnętrznych, ma charakter wyłącznie organizacyjny, należący wyłącznie do kompetencji dyrektora nowopowstałej jednostki. Jednakże, w związku z faktem, iż jednostki budżetowe nie posiadając osobowości prawnej, pokrywają swoje wydatki z budżetu gminy, a utworzenie grupy o charakterze patrolowo-interwncyjnym wiąże się z koniecznością przeznaczenia określonych środków finansowych, m.in. na opłacenie dodatkowych zadań- pracy w godzinach nocnych, nadliczbowych, to powstaje pytanie, czy to właśnie Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów może samodzielnie decydować o organizacji i strukturze pracy tego organu, powodującej zwiększone wydatki, podnosząc nadto, że działa on przecież w ramach pełnomocnictwa udzielanego mu przez Prezydenta Miasta. Reasumując, wyjaśnił, iż wniesiona skarga pomija zasadnicze regulacje prawne dotyczące działania jednostki budżetowej i nie uwzględnia wszystkich aspektów sprawy. Na rozprawie pełnomocnik skarżącego podtrzymując skargę, wskazał, iż kwestionowany zapis mógłby być zamieszczony ewentualnie w regulaminie organizacyjnym powoływanej jednostki. Pełnomocnik Rady Miasta J. podniósł, iż kwestia zamieszczenie spornego zapisu jest sprawą li tylko techniki legislacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem. Na podstawie zaś art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) kontrolą tą objęto orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz skarg na inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków niż wymienione powyżej, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W przypadku uwzględnienia skargi na uchwałę lub inny akt władzy samorządowej, na mocy art. 147 cytowanej powyżej ustawy Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, gdy przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w J. z dnia [...]r. w sprawie utworzenia Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów, co oznacza, że kontrola ta dotyczy oceny zgodności zaskarżonego aktu z obowiązującymi w dacie jej podjęcia przepisami prawa. Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem organ nadzoru dokonał poprawnej wykładni przepisów prawa, a wyprowadzone z tej wykładni wnioski o niezgodności z prawem kwestionowanej uchwały są zasadne. Ocenę zgodności z prawem zaskarżonej uchwały należy rozpocząć od wskazania, że na podstawie art. 91 ust. 1 ust. 3ustawy o samorządzie gminnym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności tej orzeka organ nadzoru (wśród których znajduje się wojewoda - art. 86 ustawy), w drodze stwierdzenia nieważności uchwały, które jest podstawowym środkiem nadzorczym typu korygującego o charakterze merytorycznym i weryfikacyjnym stosowanym przez ten organ. Zgodnie z treścią powołanego powyżej przepisu, organ nadzoru orzeka w tym trybie w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały (zgodnie z art. 90 ustawy). W przypadku zaś upływu wskazanego powyżej 30-dniowego terminu, na zasadzie art. 93 tej ustawy organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały, może natomiast w takim przypadku zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego i w tym przypadku nie jest ograniczony terminem do jej wniesienia. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Zarzucając uchwale Rady Miejskiej w J. uregulowanie wykraczające poza delegację ustawową, Wojewoda w skardze do sądu administracyjnego wnosi o stwierdzenie nieważności tej uchwały w części – tj. w zakresie kwestionowanego § [...] uchwały. Przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy (według powoływanego art. 91 ustawy o samorządzie gminnym) jest istotna sprzeczność z prawem, przy czym nie jest ona tożsama z przesłanką nieważności decyzji w rozumieniu z art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Powyższy terminy "sprzeczność" jest pojęciem nieostrym, pierwotnym, przy czym w orzecznictwie utrwalił się pogląd, iż orzeczenie takie może być wydane wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Zatem pod pojęciem "sprzeczność" należy rozumieć niezgodność z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, czyli Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi czy aktami powszechnie obowiązującego prawa miejscowego. W zakresie ustalenia znaczenia pojęcia "sprzeczność" można odwołać się utrwalonego orzecznictwa, w którym wyrażony został pogląd, iż rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy może być wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i wynika to wprost z jego treści. Oznacza to, że sprzeczność ta musi być oczywista i bezpośrednia, a nie ma jej, jeżeli określone rozstrzygnięcie podjęte przez organ gminy nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania. Zatem dla stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia wystarczy istotne naruszenie prawa (oczywiste i bezpośrednie), nie jest zaś konieczne – rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, ale również nie wystarcza naruszenie prawa nieistotne. Do tych istotnych wad, skutkujących stwierdzeniem nieważności, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. W.Stahl, Z.Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego (w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny), "Samorząd Terytorialny" 2001, z.1-2, s.101-102). Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy przyjdzie zgodzić się z organem nadzoru, że w zaskarżonej uchwale doszło do istotnego naruszenia prawa. Podstawę prawną kwestionowanej uchwały stanowi przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zgodnie z nim do wyłącznej kompetencji rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczące tworzenia ... zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek. Nie ulega w tym kontekście wątpliwości, iż na tej podstawie uchwałą rada gminy władna była powołać gminną jednostkę organizacyjną, jaką niewątpliwie jest Miejski Zarząd Dróg i Mostów w J.. Nie można natomiast w powołanym powyżej przepisie ustawy samorządowej upatrywać podstawy dla zamieszczenia w tej uchwale zapisu kwestionowanego przez organ nadzorczy § [...], zobowiązującego powoływany podmiot do utworzenia grupy wykonawczej o charakterze patrolowo- interwencyjnym w celu wykonywania robót utrzymaniowych i zabezpieczających na drogach publicznych i drogach wewnętrznych powierzonych przez Zarządcę. Należy podzielić w tym zakresie twierdzenia organu nadzoru, że rada gminy powołuje nowy podmiot, w postaci Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów, nie może natomiast zobowiązywać go do powoływania przedmiotowej grupy, gdyż o tym w jaki sposób zorganizowana zostanie struktura wewnętrzna tworzonej jednostki może decydować jedynie dyrektor tej jednostki w drodze regulaminu organizacyjnego. Przyjdzie zgodzić się w tym zakresie ze stanowiskiem zaprezentowanym przez organ nadzoru, iż przyjętym rozwiązaniem Rada Miejska w J. wykroczyła poza delegację ustawową. Stanowi to naruszenie zasady legalizmu wyrażonej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którą organy administracji publicznej zobowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa. Nie można podzielić argumentacji przedstawionej przez Prezydenta Miasta w odpowiedzi na skargę. Niewątpliwie bowiem Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów działa w ramach udzielonego pełnomocnictwa tym niemniej jednak, co potwierdził pełnomocnik gminy na rozprawie, sprawa tworzenie ewentualnej grupy w ramach struktury organizacyjnej jednostki gminnej należy do jego kompetencji i może być zamieszczone w statucie stanowiącym załącznik do uchwały powołującej. Nie można jednak podzielić prezentowanego w tym zakresie stanowiska, iż jest to tylko sprawa techniki legislacyjnej. Zatem omawiany fragment uchwały narusza powszechnie obowiązujący porządek prawny w stopniu istotnym. Zważywszy zaś na wykazane naruszenie prawa, zgodnie z zapisem art. 93 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, organ nadzoru zobowiązany był do zaskarżenia przedmiotowej uchwały w części dotyczącej jej §[...], jako niezgodnego z przepisem art. 18 us. 2 pkt 9 lit. h. powołanej powyżej ustawy. W związku z treścią art. 94 ust. 1 tej ustawy, wobec upływu jednego roku od daty podjęcia uchwały - [...]r. – Sąd orzekł o niezgodności tego zapisu z prawem. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 ( 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 94 ust.2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r, o samorządzie gminnym o jak w sentencji.