IV SA/Gl 855/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie: NSA Zofia Borowicz WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Protokolant referent Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2005 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy na terenie całego kraju o d d a l a s k a r g ę Decyzją Nr [...] z dnia [...] Prezydenta Miasta C. działając na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. Nr 125 z 2001 r. poz. 1371 z późn. zm.) odmówił S. W. udzielenia licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy na terenie całego kraju. Przyczynę odmowy stanowił fakt karalności wnioskodawcy za przestępstwo umyślne przeciwko mieniu. Był on bowiem skazany prawomocnym wyrokiem za popełnienie czynu opisanego w treści art. 279 § 1 k.k., a okoliczność ta, jak uznał organ, wyklucza możliwość udzielenia licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego. Od decyzji tej, działając w imieniu S. W., odwołał się jego pełnomocnik kwestionując znaczenie karalności swego mandanta jako przesłanki powodującej konieczność odmowy udzielenia licencji na wykonywanie transportu krajowego. Zdaniem odwołującego S.W. spełniał wymagane do uzyskania licencji warunki, gdyż zdał egzamin uzyskując certyfikat kompetencji zawodowych, jest właścicielem przeznaczonego do transportu drogowego rzeczy samochodu marki [...], a wcześniejsza jego karalność nie może stanowić o braku posiadania przez niego dobrej reputacji, czego wymaga ustawa od osób starających się o uzyskanie licencji. Pełnomocnik odwołującego podniósł nadto, iż czyn stanowiący przestępstwo opisany w treści art. 279 § 1 k.k. został popełniony przez S. W. w [...] a do dnia skazania go prawomocnym wyrokiem co miało miejsce w [...] minęło [...] lat. W tym czasie przestrzegał on porządku prawnego i zasad współżycia społecznego, co powinno dawać gwarancję wykonywania jego obowiązków zawodowych w sposób należyty. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją Nr [...] wydaną w dniu [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Po dokonaniu analizy treści art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. Nr 125, poz. 1371 z późn. zm.) organ stwierdził, iż wymienione w tym przepisie warunki muszą zaistnieć łącznie, a brak któregokolwiek z nich stanowi podstawę do wydania decyzji odmownej. Skazanie S. W. wyrokiem Sądu Rejonowego w B. (sygn. akt [...]) za przestępstwo umyślne popełnione przeciwko mieniu, który to wyrok uprawomocnił [...] zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., stanowiło negatywną przesłankę do udzielenia mu licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego czego nie niweczy aktualne jego poprawne zachowanie się Nie godząc się ze stanowiskiem organu II instancji pełnomocnik S. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] W skardze tej, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości podniósł, iż czyn popełniony przez S. W. miał miejsce w [...] i nie można było przy wydawaniu decyzji administracyjnej sugerować się, jak uczynił to organ, wyłącznie datą ogłoszenia prawomocnego wyroku, zwłaszcza, iż w dacie popełnienia czynu nie obowiązywała jeszcze ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Zdaniem skarżącego taka ocena prawna prawotwórczych w sprawie faktów została dokonana wadliwie co stanowi o naruszeniu prawa. Skarżący wywiódł nadto, iż przy wydawaniu decyzji organ powinien mieć na względzie w oparciu o art. 7 k.p.a. słuszny interes obywateli. S. W. poczynił szereg działań w celu uzyskania licencji, będzie działał na rzecz społeczeństwa tworząc miejsca pracy i płacił podatki. Tym samym w opinii skarżącego udzielenie licencji pozostawać będzie w zgodzie nie tylko z jego interesem ale także z interesem społecznym. Powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 21 czerwca 2001 r. sygn. V SA 3718/2000) zwrócił on nadto uwagę, iż przedłożenie interesu społecznego nad interes indywidualny podlegać musi wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej, a organ w każdym wypadku ma obowiązek udowodnić, iż interes społeczny jest tak ważny i znaczący, iż bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywatela. W skardze powołano się także na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego (wyrok z dnia 26 kwietnia 1999 r. sygn. K 33/98) odnoszące się do stanu prawnego sprzed wydania ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, a to do ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób. Zdaniem autora skargi przesłanka zawarta w treści art. 5 ust. 3 pkt 1a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym może zostać uznana za zbyt restrykcyjne ograniczenie w zakresie swobody działalności gospodarczej z tych samych przyczyn, jakie wywiódł w przywołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny uznając za niezgodne z art. 22, art. 65 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP uregulowanie zawarte w art. 11 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi. Dokonując oceny zarzutów postawionych przez skarżącego organ wskazał, iż są one tożsame z zarzutami zawartymi w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a zatem były już przedmiotem rozpoznania, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze na obecnym etapie postępowania podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się natomiast do kwestii niezgodności z Konstytucją RP treści art. 5 ust. 3 pkt 1a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, co zdaniem skarżącego nastąpiło, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż ocena taka przekracza uprawnienia organów administracji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) – zwanej dalej p.p.s.a. sądy administracyjne wykonują wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli rozstrzygnięcia wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem biorąc pod uwagę zarzuty skargi a także zgodnie z obowiązkiem wynikającym dla sądów administracyjnych z mocy art. 134 p.p.s.a., oceniając legalność zaskarżonego aktu prawa z urzędu. Analizując treść złożonej w sprawie skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, iż w istocie zgłoszono w niej jeden zarzut odnoszący się do przeprowadzonego postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją, a to zarzut nie zastosowania w sposób prawidłowy przepisu art. 7 kpa. Zarzut ten uznany został przez Wojewódzki Sąd Administracyjny za nietrafny. Wprawdzie przepis ten wymaga załatwienia wniosku po myśli strony, z uwzględnieniem jej słusznego interesu obywateli co nie znaczy jednak, że miałoby to powodować naruszenie przepisów prawa materialnego. Skoro bowiem przepisy prawa materialnego wyznaczają treść rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, nie ma możliwości wydania decyzji uznaniowej. Wyłącznie wtedy, gdy brak byłoby ustawowych przesłanek wyznaczających rozstrzygnięcie, decyzja podejmowana w tym zakresie miałaby charakter uznaniowy, co oznaczałoby, że organ administracyjny podejmując rozstrzygnięcie powinien uwzględnić interes społeczny i słuszny interes obywatela. Podstawę prawną odmowy żądania skarżącego stanowił przepis art. 5 ust. 3 pkt 1a ustawy z dnia 6 września 2001 r., o transporcie drogowym. Przepis ten nie pozwala organom administracji na wydanie decyzji o charakterze uznaniowym, gdyż określona jest w nim w sposób jednoznaczny przesłanka negatywna, której spełnienie uniemożliwia udzielenie licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy. Jedynym faktem jaki organ administracji musiał przeto wykazać w celu uzasadnienia swego stanowiska był fakt karalności skarżącego za przestępstwo umyślne popełnione przeciwko mieniu. Ocenie tego faktu przez organy administracji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa. Poza dyskusją bowiem pozostaje, iż ustawodawca określił w sposób jednoznaczny kiedy uznaje się prawomocne skazanie za niebyłe i z upływem jakiego czasu zdarzenie to następuje. Rozstrzygają to przepisy art. 106 i art. 107 § 1 i § 2 k.k. stanowiące, iż skazanie uważa się za niebyłe z chwilą zatarcia, a wtedy wpis o skazaniu usuwa się z rejestru skazanych. Następuje to z mocy prawa w przypadku skazania na karę pozbawienia wolności z upływem 10 lat od wykonania lub darowania kary albo od przedawnienia jej wykonania. Może nastąpić również na wniosek skazanego po upływie 5 lat. Z tych więc względów trudno byłoby uwzględnić pogląd zawarty w skardze a odnoszący się do pojęcia karalności. Mając natomiast na względzie wywody skargi odnoszące się do stanowiska Trybunału Konstytucyjnego zawartego w wyroku z dnia 26 kwietnia 1999 r. sygn. K 33/98 i wskazane w związku z tym wątpliwości co do zgodności art. 5 ust. 3 pkt 1a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym z Konstytucją RP, należy stwierdzić, że skoro skarżący podnosił ich istnienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł uchylić się od ich oceny. W pierwszej kolejności, wobec rozbieżnych w tym zakresie stanowisk judykatury rozważyć należy, czy sąd administracyjny na podstawie Konstytucji byłby uprawniony samodzielnie orzec o niezgodności ustawy z Konstytucją. Zgodnie bowiem z art. 178 ust. 1 Konstytucji sędziowie podlegają ustawom i Konstytucji, art. 8 Konstytucji zaś zezwala na jej bezpośrednie stosowanie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 1998 r., II SA 1246/98, "Glosa" 1999, nr 3, s. 29 i z dnia 14 lutego 2002 r., I SA/Po 461/01, OSP 2003, nr 3, poz. 17 oraz wyroki Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1998 r., I PKN 90/98, OSNP 2000, nr 1, poz. 6, z dnia 26 września 2000 r. III CKN 1089/00, OSNC 2001, nr 3, poz. 37 i z dnia 29 sierpnia 2001 r., III RN 189/00, OSNAPUS 2002, nr 6, poz. 130). Odmienne stanowisko zaprezentowane w równie licznym orzecznictwie sądów podkreśla, iż wyraźne podstawy do orzekania o niezgodności ustawy z Konstytucją art. 188 ustawy zasadniczej przyznaje tylko Trybunałowi Konstytucyjnemu, a nie sądom, a w szczególności nie można kompetencji do orzekania o niezgodności przepisu z Konstytucją wywodzić z art. 178 Konstytucji, gdyż przepis ten nie określa kompetencji sądu jako organu, lecz wyznacza zakres niezawisłości sędziów przy sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości. Powszechnie też przyjmuje się, że kompetencji danego organu nie można domniemywać lecz musi ona mieć swoje wyraźne podstawy w ustawie (por. postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 14 czerwca 2000 r., V CKN 1119/00, OSNC 2002, nr 4, poz. 49 i z dnia 18 września 2002 r., III CKN 326/01, nie publ. oraz wyroki z dnia 30 października 2002 r., V CKN 1456/00, nie publ., z dnia 27 marca 2003 r., V CKN 1811/00, nie publ. oraz z dnia 6 listopada 2003 r., OPS 6/00 (ONSA 2001, nr 1, poz. 4). Wojewódzki Sąd Administracyjny przychylając się do tego drugiego stanowiska uznał, iż domniemanie zgodności ustawy z Konstytucją może być obalone jedynie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, a związanie sędziego ustawą, przewidziane w art. 178 ust. 1 Konstytucji, obowiązuje dopóty, dopóki ustawie tej przysługuje moc obowiązująca. Powyższe oznacza, iż w razie rozpoznawania konkretnej sprawy, szczególnie wtedy, gdy strona podnosi istnienie niezgodności pomiędzy przepisem ustawy a Konstytucją, sąd rozpoznający sprawę po myśli art. 193 Konstytucji RP, a także art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643) może przedstawić Trybunałowi pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Określenie "może" użyte w obu wskazanych normach prawnych sugeruje, że od oceny sądu zależy, czy uznaje kwestionowany przepis za zgodny z Konstytucją. Skarżący co prawda nie wskazał wprost wzorca konstytucyjnego w celu oceny zgodności przepis art. 5 ust. 3 pkt 1a ustawy o transporcie drogowym z ustawą zasadniczą, jednakże w oparciu o treść skargi należałoby uznać, iż skarżący uznaje kwestionowany przepis za niezgodny z art. 22 Konstytucji RP twierdząc, że jest zbyt restryktywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podziela tej oceny. Art. 22 Konstytucji RP statuuje zasadę wolności działalności gospodarczej. Jej ograniczenia są możliwe tylko w drodze ustawowej i muszą być podyktowane ważnym interesem publicznym. Wprowadzone przeto na mocy ustawy ograniczenie możliwości wykonywania działalności gospodarczej w postaci krajowego transportu drogowego rzeczy do osób nie karanych za popełnienie przestępstwa umyślnego przeciwko mieniu nie może stanowić podstawy zarzutu sprzeczności z konstytucją. Jedynie wtedy ograniczenie powyższe byłoby sprzeczne z treścią art. 22 Konstytucji, gdyby nie pozostawało w racjonalnym związku z interesem publicznym i byłyby niewspółmierne do tego interesu. Należy zauważyć, iż istotą działalności gospodarczej o wskazanym profilu jest powierzenie na czas transportu cudzego mienia przewoźnikowi. Osoba przewoźnika nie powinna więc budzić wątpliwości co do swojej moralności, a zagwarantowanie bezpieczeństwa klientów korzystających z usług firm przewozowych leży w interesie społeczeństwa. Okoliczność ta powinna przesądzać o ratio legis wprowadzonego zakazu. Należy również zauważyć, iż istniejąca w ustawodawstwie polskim instytucja zatarcia skazania, co może mieć miejsce już po upływie 5 lat od wykonania wyroku skazującego, jeżeli w tym czasie skazany przestrzega porządku prawnego, w istocie powoduje, iż jest to wyłącznie czasowe ograniczenie swobody wykonywania działalności gospodarczej. Trudno jest w takich okolicznościach mówić o nadmiernej restrykcyjności i naruszeniu interesu osób karanych, które wcześniej nadużyły zaufania publicznego naruszając ustalony porządek prawny przez co powinny zdobyć to zaufanie ponownie w okresie wyznaczonym przez ustawodawcę jako okres konieczny do uznania karalności za niebyłą. Wszystkie analizowane okoliczności przemawiają za tym, że u podstaw wyrażonego w art. 5 ust. 3 pkt 1a ustawy o transporcie drogowym ograniczenia wolności gospodarczej leży ważny interes społeczny nie pozostający w sprzeczności z istotą wolności i praw. Tym samym argumenty skarżącego nie przekonały Wojewódzki Sąd Administracyjny o niekonstytucyjności omawianej normy prawnej z Konstytucją RP. Podzielając pogląd judykatury (por. postanowienie Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2003 r. II Aka 308/03 publ. OSA 2004/7/57) co do tego, iż sąd powinien przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności konkretnego przepisu danej ustawy z Konstytucją tylko i wyłącznie wówczas, gdy dochodzi do przekonania o niekonstytucyjności tego przepisu, a nie wówczas, gdy poweźmie w tym względzie "jakąkolwiek wątpliwość", nie skorzystał z możliwości jakie ustawodawca wskazał w cytowanym wyżej art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643). Dokonując ponad powyższe kontroli legalności postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji ex officio, Wojewódzki Sąd Administracyjny dostrzegł uchybienie proceduralne jakie miało miejsce przy wydaniu decyzji I instancji. Jednym z istotnych elementów decyzji administracyjnej w myśl art. 107 kpa jest m.in. powołanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Obowiązek ten nie został spełniony w decyzji Nr [...] z dnia [...] wydanej przez Prezydenta Miasta C. Nie można bowiem uznać za powołanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wskazanie aktu prawnego bez przywołania konkretnej normy prawa. Zdaniem Sądu jednak brak przytoczenia podstawy prawnej w decyzji I instancji skorygowany został w postępowaniu przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym. Organ II instancji jest bowiem organem powołanym do merytorycznego rozpoznania sprawy i wskazane wyżej uchybienie organu I instancji może naprawić przywołując właściwą podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w decyzji. Skoro powołano w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego podstawę materialnoprawną, na której oparto rozstrzygnięcie należy przyjąć, że nie nastąpiło tu naruszenie prawa stanowiące podstawę do uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji. Uwzględniając powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny po myśli art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.