IV SA/Gl 858/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2009 r. sprawy ze skargi S. L. – W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. – B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie usług opiekuńczych uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] nr [...] Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta B., na podstawie m.in. art. 7 pkt 5, art.. 8 ust. 1 pkt 1, art. 51 ust. 1, art. 97 ust. 1 i 5 oraz art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) odmówił R. L., na jej wniosek, skierowania do Dziennego Domu Pobytu dla Osób Starszych i Niepełnosprawnych w B. przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ podał, iż strona kwalifikuje się do Domu Dziennego Pobytu, jednakże w toku postępowania ustalono, że w chwili obecnej Dom Dziennego Pobytu dla Osób Starszych i Niepełnosprawnych przy ul. [...] nie dysponuje wolnymi miejscami. Pismem z dnia [...] S. L. – W., wniosła odwołanie od powyższej decyzji. W piśmie tym oświadczyła, że działa na podstawie art. 106 ust. 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej, za zgodą jej matki R. L. Podniosła, że skarżone rozstrzygnięcie nie rozwiązuje, a nawet nie wskazuje na jakąkolwiek możliwość rozwiązania sytuacji kryzysowej w jakiej znalazła się rodzina z powodu choroby jej matki, nie wskazuje również w jakim terminie wnioskująca może ponownie ubiegać się o przyjęcie do Domu Dziennego Pobytu oraz czy zostanie tam przyjęta i w jakiej kolejności przyjęcie to może nastąpić. Wskazała ponadto, że obecnie przed Sądem Okręgowym w B. toczy się postępowanie w przedmiocie ustanowienia dla jej matki opiekuna prawnego bowiem z powodu choroby nie jest w stanie kierować swoim postępowaniem i prowadzić swych spraw w różnych sferach życia społecznego. Podniosła również, że nie jest w stanie zapewnić matce należytej opieki bowiem obecnie jest zatrudniona na podstawie umowy o pracę w pełnym wymiarze czasu pracy. Pismem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] S. L.-W. została wezwana do przedłożenia upoważnienia do wniesienia odwołania pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania. W odpowiedzi S. L. – W. w piśmie z dnia [...] wskazała, że odwołanie złożyła w oparciu o regulację art. 106 ust. 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej, a więc na podstawie zgody matki, przy czym za niezrozumiałe uznała przesłanki żądania upoważnienia od niej, a nie od jej matki, która jest stroną postępowania. Zaznaczyła również, że skoro przepis ten nie zastrzega żadnej specyficznej formy udzielenia takiej zgody, to należy domniemywać, że może być ona udzielona ustnie. Do pisma załączone zostało pełnomocnictwo R. L. udzielone S. L. – W., która je podpisała w trybie art. 90 Kodeksu postępowania cywilnego wobec niemożności podpisania się przez jej matkę z uwagi na stan zdrowia. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. działając na podstawie art. 106 ust. 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej i art. 14, 28, 30, 33, 105 § 1, 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpoznaniu sprawy z odwołania S. L. – W. umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) S. L. – W. nie jest stroną postępowania. Podał ponadto, że zgodnie z regulacją art. 106 ust 6 ustawy o pomocy społecznej osoba nie będąca stroną postępowania może złożyć odwołanie, jednakże za zgodą strony. Zgoda taka w ocenie organu nie może być domniemana. Obowiązek złożenia dokumentu zawierającego oświadczenie o wyrażeniu takiej zgody organ II instancji wywiódł z regulacji art. 14 cytowanej ustawy nakazującego w sprawach nieuregulowanych w ustawie o pomocy społecznej stosować odpowiednio przepisy k.p.a. Jednocześnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że w myśl art. 14 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada pisemności nakazująca podejmowanie czynności w formie pisemnej, a co się z tym wiąże wyrażenie zgody na złożenie odwołania przez inną osobę niż strona musi mieć również formę pisemną. Organ II instancji podkreślił nadto, że zgoda taka jest również formą pełnomocnictwa i na zasadzie art. 33 § 2 k.p.a. powinna ona być udzielona na piśmie lub zgłoszona do protokołu. Organ odwoławczy wskazał również, że umieszczenie strony postępowania w domu dziennego pobytu nie jest sprawą mniejszej wagi, a jedynie w takiej sprawie organ może odstąpić od żądania złożenia pełnomocnictwa (art. 33 § 4 k.p.a.). Ponadto zaznaczył, że R. L. nie jest osobą ubezwłasnowolnioną, a nadto przedłożone pełnomocnictwo nie jest skuteczne. W sprawie nie mają również zastosowania przepisy kodeksu cywilnego, gdyż prawo cywilne ma zastosowanie w sprawach nieuregulowanych w przepisach prawa administracyjnego, zaś taka sytuacja nie miała miejsca. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach S. L. – W. zarzuciła organowi naruszenie art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, art. 28 k.p.a. poprzez powołanie jej jako strony w postępowaniu odwoławczym, art. 30 k.p.a. poprzez niedopuszczenie do oceny zdolności prawnej oraz zdolności do czynności prawnej jej matki wg przepisów prawa cywilnego, art. 33 § 4 k.p.a. poprzez dowolne uznanie przedmiotowej sprawy jako nieposiadającej mniejszej wagi oraz niedopuszczenie w charakterze pełnomocnika córki strony, która stanowi najbliższą jej rodzinę oraz poddanie w wątpliwość istnienia oraz zakresu upoważnienia do występowania przez nią w imieniu strony, art. 63 § 1 k.p.a. poprzez niedopuszczenie złożonego w dniu [...] podania podpisanego przez osobę upoważnioną do tej czynności z powodu stanu zdrowia strony, pomimo spełnienia wszystkich wymogów formalnych dotyczących wniesienia podania, a także wskutek niedopuszczenia złożenia podania w formie ustnej do protokołu. Ponadto zarzuciła naruszenie art. 106 ust. 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej przytaczając argumentację uprzednio zaprezentowaną w piśmie z dnia [...]. Ponadto, zdaniem skarżącej, żądanie pełnomocnictwa w formie pisemnej na podstawie przepisów k.p.a. do złożenia odwołania jest sprzeczne z regulacją ustawy o pomocy społecznej. Dla dokonania tej czynności ustawa wymaga bowiem wyrażenia zgody, której, w ocenie skarżącej, nie można utożsamiać z czynnością udzielenia pełnomocnictwa. Skarżąca podała jednocześnie, że organ II instancji błędnie ocenił wagę sprawy skierowania do domu dziennej pomocy uznając, że nie jest to sprawa mniejszej wagi oraz nieprawidłowo skierował decyzję do skarżącej z uwagi na fakt, iż nie była ona stroną tego postępowania. Skarżąca wskazała ponadto, że organ odwoławczy nie zbadał czy wnioskodawczyni – R. L. posiadała zdolność do czynności prawnych stwierdzając jedynie, że nie jest ona osobą ubezwłasnowolnioną pomimo, że skarżąca w tej kwestii złożyła oświadczenie odmiennej treści. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie wskazując, iż art. 106 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej umożliwia złożenie odwołania od decyzji w sprawach świadczeń z pomocy społecznej ale za zgodą osoby ubiegającej się o takie świadczenie, a skarżąca pomimo wezwania przez organ nie złożyła stosownego upoważnienia. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie było podstaw aby skierować wezwanie do przedłożenia zgody na złożenie odwołania do wnioskodawczyni – R. L., gdyż to skarżąca złożyła odwołanie. Jednocześnie organ uznał, że skoro R. L. podpisała samodzielnie wniosek o pomoc i inne oświadczenia w toku postępowania przed organem I instancji, tak więc mogła również upoważnić skarżącą do reprezentowania jej w postępowaniu o przyznanie świadczeń, a pracownik socjalny przeprowadzający wywiad środowiskowy odnotowałby ten fakt w wywiadzie. Nie ma więc w ocenie organu możliwości zastosowania w niniejszej sprawie art. 63 § 3 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwaną dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która prowadzona jest pod względem zgodności z prawem. Z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika natomiast, że sądy administracyjne wyłącznie badają, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania. Nadto badają, czy organ administracyjny nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji. Przy czym jak głosi art. 134 § 1 cytowanej ustawy sądy administracyjne rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanymi zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Przeprowadzając po myśli powyższych wskazań ocenę zaskarżonej decyzji co do jej zgodności z prawem Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że decyzja narusza przepisy prawa bowiem wydana została bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy, a zatem jako przedwczesna podlegała uchyleniu. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy odwołanie zostało wniesione przez osobę uprawnioną. Tylko bowiem w przypadku gdy odwołanie pochodzi od osoby nieuprawnionej postępowanie odwoławcze podlega umorzeniu. Postępowanie w sprawie dotyczyło świadczenia z pomocy społecznej i zostało wszczęte z wniosku R. L. o skierowanie jej do domu dziennego pobytu. Od decyzji organu I instancji załatwiającej negatywnie wniosek zostało wniesione odwołanie podpisane przez córkę strony S. L.-W. z adnotacją "z up." Z treści odwołania wynikało natomiast, że działa ona za zgodą matki na podstawie art. 106 ust. 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm., obecnie tekst jednolity publik. w Dz. U. z 2008 r., nr 115, poz. 728 z późn. zm.), co potwierdziła następnie w piśmie z dnia 30 czerwca 2008 r. Zgodnie ze wskazaną normą odwołanie od decyzji organu I instancji w sprawach z zakresu świadczeń z pomocy społecznej może wnieść inna osoba za zgodą osoby ubiegającej się o świadczenie. Przepis ten wprowadza wyjątek od stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Przyjdzie wskazać, że zgodnie z regulacją art. 14 ustawy o pomocy społecznej w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Powołany przepis art. 106 ust. 6 stanowi zatem odstępstwo od regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego określonych w art. 127 § 1, zgodnie z którym tylko strona może wnieść odwołanie (art. 127 § 1) oraz w art. 32, który stanowi, że strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Odstępstwo to polega na tym, że został rozszerzony krąg podmiotów mogących wnieść odwołanie oraz poszerzono formy działania za stronę postępowania administracyjnego. Przyjdzie jednocześnie wskazać, że uregulowanie zawarte w art. 106 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej koresponduje z trybem składania wniosków o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej przewidzianego w art. 102 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym świadczenia z pomocy społecznej są udzielane na wniosek osoby zainteresowanej, jej przedstawiciela ustawowego albo na wniosek innej osoby, za zgodą osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego. Uregulowania zawarte w art. 102 ust. 1 oraz art. 106 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej stanowią wyraz tendencji odformalizowania postępowania administracyjnego w sprawach przyznawania świadczenia z pomocy społecznej, co wydaje się być zrozumiałe, bowiem jak słusznie zauważyła skarżąca, o tego rodzaju pomoc często występują osoby, które nie radzą sobie z załatwianiem codziennych spraw, ze względu na wiek, stan zdrowia. Powyższe prowadzi do wniosku, że przepis art. 106 ust. 6 należy interpretować w taki sposób aby najskuteczniej zapewnić możliwość wniesienia odwołania w interesie osoby ubiegającej się o uzyskanie świadczenia z pomocy społecznej. Natomiast przyjęcie, że zgoda osoby ubiegającej się o świadczenia z pomocy społecznej do dokonania czynności wniesienia odwołania musi być wyrażona na piśmie powodowałoby, że instytucja ta w praktyce nie różniłaby się od pełnomocnictwa określonego w k.p.a., to zaś czyniłoby regulację art. 106 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej zbędną wobec uregulowań zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 32 oraz art. 33 k.p.a.). Oczywiście nie oznacza to, że organ nie powinien dążyć do ustalenia czy zgoda taka została w istocie udzielona. Jednakowoż wobec braku pisemnego oświadczenia o wyrażeniu takiej zgody nie można z góry przyjmować, bez stosownego wyjaśnienia, że odwołanie wniesione nie przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej nie jest wniesione za zgodą osoby ubiegającej się o jego przyznanie, również wówczas jeżeli osoba je wnosząca na taką zgodę się powołuje. Zgoda bądź odmowa wyrażenia takiej zgody przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia winna być bowiem wyartykułowana przez stronę w okresie od otrzymania decyzji wydanej przez organ administracji do dnia podjęcia rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy przed podjęciem rozstrzygnięcia powinien zwrócić się do osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej czy wyraża zgodę na wniesienie odwołania przez inną osobę. Jeżeli natomiast, tak jak w niniejszym przypadku, z okoliczności sprawy wynika, iż strona ubiegająca się o świadczenie z pomocy społecznej jest osobą niepełnosprawną i schorowaną, a odwołanie pochodzi od opiekującej się nią córki, to zgodnie z ogólnym nakazem wynikającym z art. 7 k.p.a. podejmowania przez organ administracji publicznej niezbędnych kroków do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu obywatela należało wyjaśnić, czy w istocie zgoda taka została udzielona niekoniecznie żądając pisemnej zgody ale na przykład pytając się o tą zgodę za pośrednictwem pracownika socjalnego w trybie art. 136 k.p.a.. Tymczasem organ odwoławczy zaniechał wyjaśnienia czy wnioskodawczyni wyraziła zgodę na złożenie przez jej córkę odwołania pomimo, iż został powiadomiony przez wnoszącą odwołanie o toczącym się postępowaniu o ustanowieniu opiekuna prawnego dla jej matki. Co więcej przed podjęciem rozstrzygnięcia nie zwrócił się również bezpośrednio do R. L. czy wyraża zgodę na wniesienie odwołania przez jej córkę, czym dopuścił się naruszenia wskazanego przepisu. Przyjdzie jednocześnie wskazać, iż na gruncie ogólnych regulacji zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego w orzecznictwie sądowym podkreśla się, że niezłożenie przez pełnomocnika stosownego upoważnienia winno skutkować wezwaniem samej strony do podpisania odwołania (art. 63 § 3 k.p.a.) w terminie i pod rygorem zastrzeżonym w art. 64 § 2 k.p.a. (vide wyrok NSA z dnia 19 czerwca 1998 r. sygn. akt I SA/Lu 641/97, Lex 33427). Niedokonanie tego przez organ odwoławczy stanowi istotne naruszenie prawa procesowego, a w szczególności wyrażonej w art. 9 k.p.a. zasady należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania. Mając na względzie powyższe Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało koniecznością jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z wyżej naprowadzonych rozważań Sądu, przy czym uwzględni organ stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania. Organ uwzględni zatem okoliczność ustanowienia opiekuna prawnego dla całkowicie ubezwłasnowolnionej R. L. W tym stanie rzeczy orzeczono jak w sentencji.