IV SA/Gl 862/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2013 r. sprawy ze skargi Z.K. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie inspekcji pracy uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] r., inspektor pracy odmówił nakazania umieszczenia Z.K. w ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. W wyniku rozpoznania odwołania wniesionego przez Z. K. od powyższej decyzji, Okręgowy Inspektor Pracy w K., decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i art. 19 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 404) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 41 ust. 4 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych (Dz. U. Nr 237, poz. 1656, ze zm.) płatnik składek (pracodawca) jest obowiązany prowadzić: - 1) wykaz stanowisk pracy, na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze; - 2) ewidencję pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, za których jest przewidziany obowiązek opłacania składek na FEP, zawierającą dane, o których mowa w ust. 3 pkt 2. Natomiast zgodnie z art. 41 ust. 6 tej ustawy, w przypadku nieumieszczenia w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, za których jest przewidziany obowiązek opłacania składek na FEP, pracownikowi przysługuje skarga do Państwowej Inspekcji Pracy. Organ podniósł, iż kompetencje organów Państwowej Inspekcji Pracy w razie wniesienia takiej skargi określa art. 11a ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy. Według tego przepisu właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione do nakazania pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych, wykreślenia go z ewidencji oraz do sporządzenia korekty dokonanego wpisu w tej ewidencji. Ponadto wskazał, że poza uprawnieniami organów Państwowej Inspekcji Pracy pozostaje kontrola, czy pracodawca prawidłowo ustalił wykaz stanowisk pracy, na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Podkreślił, że zgodnie z orzecznictwem sądowym, organy inspekcji pracy nie mają podstaw prawnych do dokonywania prawnie wiążących ustaleń w zakresie wykazania, czy określone stanowisko pracy spełnia wymogi przewidziane przez ustawę o emeryturach pomostowych, by być umieszczone przez pracodawcę w rejestrze stanowisk, prowadzonym na podstawie art. 41 ust. 4 pkt 1 ustawy. Podniósł, że organy inspekcji pracy nie są upoważnione do wydania decyzji ingerujących w treść tego rejestru. Następnie wskazał, że w skardze z dnia 2 lutego 2012 r. Z.K. podniosła, iż pracodawca nie zakwalifikował jej stanowiska pracy na Oddziale Anestezjologii i Intensywnej Terapii do wykazu osób wykonujących pracę o szczególnym charakterze. Jednakże pomimo tego – jak podkreślił – uznać należało, że istotą skargi jest nieumieszczenie pracownicy w ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, za których jest przewidziany obowiązek opłacania składek na FEP, a więc rozpatrzenie skargi było zgodne z właściwością rzeczową inspektora pracy. Następnie organ odwoławczy wskazał, że przepis art. 3 ust. 3 ustawy o emeryturach pomostowych stanowi, iż prace o szczególnym charakterze to prace wymagające szczególnej odpowiedzialności oraz szczególnej sprawności psychofizycznej, których możliwość należytego wykonywania w sposób niezagrażąjący bezpieczeństwu publicznemu, w tym zdrowiu lub życiu innych osób, zmniejsza się przed osiągnięciem wieku emerytalnego na skutek pogorszenia sprawności psychofizycznej, związanego z procesem starzenia się. Organ dodał, że wykaz prac o szczególnym charakterze, określa załącznik nr 2 do ustawy. Ponadto podkreślił, że do uznania, iż praca może być zaliczona do prac o szczególnym charakterze, warunki wymienione w art. 3 ust. 3 ustawy o emeryturach pomostowych oraz w treści załącznika nr 2 tej ustawy, zawierającego wykaz prac o szczególnym charakterze, muszą być spełnione łącznie. Brak spełnienia jednej z przesłanek, uniemożliwia nakazanie umieszczenia pracownika w ewidencji prac wykonywanych w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Następnie stwierdził, że w punkcie 24 załącznika nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych wymienione są "prace personelu medycznego w zespołach operacyjnych dyscyplin zabiegowych i anestezjologii w warunkach ostrego dyżuru". Podniósł, że w skład zespołów operacyjnych przedmiotowego szpitala wchodzą, tzw. "pielęgniarki anestezjologiczne" tj. uczestniczące przy znieczuleniach pacjentów na blokach operacyjnych. Zakres obowiązków pielęgniarek i rodzaj wykonywanych przez nie czynności został opisany w poszczególnych kartach stanowiskowych tych pielęgniarek. Organ podkreślił, że wśród "pielęgniarek anestezjologicznych" wchodzących w skład zespołu operacyjnego nie została wymieniona Z. K. Dodał, że z porównania treści wymienionych dokumentów z kartą stanowiskową Z.K., jak również z analizy czynności przez nią wykonywanych wynika, iż rodzaj czynności świadczonych przez pielęgniarkę wchodzącą w skład zespołu operacyjnego, różni się od rodzaju czynności wykonywanych przez skarżącą. W związku z tym stwierdził, że brak jest podstaw do uznania, że Z.K. wchodzi w skład zespołu operacyjnego, funkcjonującego u pracodawcy, a wobec tego, że praca przez nią wykonywana jest pracą personelu medycznego zespołu operacyjnego. Ponadto organ podniósł, że gdyby intencją ustawodawcy było zaliczenie do prac o szczególnym charakterze, pracy polegającej na wykonywaniu czynności medycznych w oddziale intensywnej terapii, nie zawęziłby pojęcia prac personelu medycznego dyscyplin zabiegowych i anestezjologii w warunkach ostrego dyżuru, wyłącznie do prac "personelu medycznego w zespołach operacyjnych". Wskazał, że z dokonanych ustaleń wynika, iż praca wykonywana przez Z.K. nie mieści się w rodzaju prac, o których mowa w pkt 24 załącznika nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych. W skardze wniesionej od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Z.K. zarzuciła, że przy jej wydaniu doszło do naruszenia art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 K.p.a. W związku z tym wniosła o uchylenie decyzji organów obydwu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazała, że zgodnie z aktualną wiedzą medyczną, praca wykonywana przez pielęgniarki na oddziale intensywnej terapii każdego szpitala, spełnia warunki określone w pkt 24 załącznika nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych. Podniosła, że praca na oddziałach intensywnej terapii – bez względu na różnice w nazwach – jest taka sama w każdym szpitalu lub klinice. Z tego powodu, twierdzenia przeciwne, nie mają żadnych podstaw prawnych, faktycznych i dowodowych. Skarżąca zarzuciła, że zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy, nie przeprowadził prawidłowo postępowania dowodowego w celu ustalenia, czy praca na oddziale intensywnej terapii w szpitalu uniwersyteckim w K. jest inna niż w szpitalu klinicznym Uniwersytetu [...] w K. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wymienionego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa. Jednocześnie na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd dokonuje kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem zgodności z prawem nie będąc związany zarzutami, podstawą prawną i wnioskami określonymi w skardze. W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie uznać należało, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn, niż w niej wskazane. Na wstępie podkreślenia bowiem wymagało, że zgodnie z art. 41 ust. 4 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych (Dz. U. Nr 237, poz. 1656 ze zm.) płatnik składek jest obowiązany prowadzić: - 1) wykaz stanowisk pracy, na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze; - 2) ewidencję pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, za których jest przewidziany obowiązek opłacania składek na FEP, zawierającą dane, o których mowa w ust. 3 pkt 2. Natomiast w przypadku nieumieszczenia pracownika w ewidencji, o której mowa w pkt 2 wyżej wskazanego przepisu, pracownikowi służy skarga do państwowej inspekcji pracy zgodnie z art. 41 ust. 6 tej ustawy. Kompetencje właściwych organów w tym zakresie normuje zaś ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o państwowej inspekcji pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589 ze zm.). Zgodnie z art. 11a tej ustawy, właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione do nakazania pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych, wykreślenia go z ewidencji oraz do sporządzenia korekty dokonanego wpisu w tej ewidencji. Wskazany przepis art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych reguluje obowiązek płatnika w zakresie opłacania składek na Fundusz Emerytur Pomostowych w razie umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Z przepisu tego wynika, że podmiotem uprawnionym do zakwalifikowania danego rodzaju pracy, do pracy wykonywanej w szczególnych warunkach lub pracy o szczególnym charakterze, jest płatnik składek, a więc pracodawca. Pracownikowi, który nie został umieszczony w takiej ewidencji, przysługuje skarga do Państwowej Inspekcji Pracy - składana w trybie art. 41 ust. 6 ustawy o emeryturach pomostowych. Konsekwencją wniesienia skargi, którą organy inspekcji pracy uznają za zasadną, jest wydanie nakazu, zgodnie z wyżej wskazanym art. 11a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Możliwość stosowania przez organy środków unormowanych we wskazanym przepisie, wyznaczona została natomiast przepisami ustawy o emeryturach pomostowych. Właściwość organów dotyczy wydania nakazu umieszczenia danego pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, gdy konkretne stanowisko pracy zostało przez samego pracodawcę zaliczone do wykazu stanowisk pracy, na których wykonywane są prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, natomiast pracownik zajmujący takie właśnie stanowisko w zakładzie pracy, nie został przez pracodawcę uwzględniony w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. W pozostałym bowiem zakresie ustawa o emeryturach pomostowych przyjęła zasadę właściwości Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz sądów powszechnych w sprawach między innymi emerytur pomostowych, co z kolei ogranicza zakres kompetencji Inspekcji Pracy do spraw wyżej wskazanych. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok z dnia 14 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 866/12, wyrok z dnia 28 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 573/12 dostępne w CBOSA) - takie wyznaczenie granic właściwości Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Państwowej Inspekcji Pracy wynika z regulacji zawartej w ustawie z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 220, poz. 1447 ze zm.). Zgodnie bowiem z treścią art. 10 ust. 1 tej ustawy, przedsiębiorca może złożyć do właściwego organu administracji publicznej lub państwowej jednostki organizacyjnej, wniosek o wydanie pisemnej interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej oraz składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie. Udzielenie interpretacji następuje w drodze decyzji, od której przysługuje odwołanie. Odwołanie od decyzji wydanej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych służy do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanych orzeczeniach podniósł, że właściwość sądu pracy i ubezpieczeń społecznych wskazywana jest również przez Sąd Najwyższy w wielu postanowieniach, między innymi w postanowieniu z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II UK 113/11, w którym Sąd Najwyższy stwierdził, że w sprawach z odwołania od decyzji organu rentowego w przedmiocie interpretacji co do zakresu i sposobu stosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę składek na ubezpieczenie społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie właściwy jest sąd powszechny – sąd pracy i ubezpieczeń społecznych (art. 83 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Ponadto również Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 4/12 wskazał, że sprawy o emerytury pomostowe oraz sprawy dotyczące obowiązku opłacania składek na Fundusz Emerytur Pomostowych, są sprawami z zakresu ubezpieczeń społecznych. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należało, że trafnie organ odwoławczy stwierdził, iż brak jest podstaw do przyjęcia właściwości organów Państwowej Inspekcji Pracy w zakresie dokonywania kontroli wykazu stanowisk pracy, na których wykonywane są prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Organy inspekcji pracy nie mogą zatem dokonywać ustaleń, czy określone stanowisko pracy spełnia warunki przewidziane przez ustawę o emeryturach pomostowych, by być umieszczone przez pracodawcę w wykazie stanowisk, prowadzonym na podstawie art. 41 ust. 4 pkt 1 tej ustawy. Jednakże pomimo takiego stwierdzenia, organy administracji przeprowadziły bardzo wnikliwie postępowanie dowodowe oraz w zasadzie dokonały oceny warunków i charakteru pracy skarżącej. W obszernych uzasadnieniach decyzji, organy dokonały oceny, czy stanowisko pracy skarżącej spełnia kryteria wskazane w pkt 24 załącznika nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych. Do tego jednak - z wyżej przedstawionych powodów - nie były uprawnione. Kwestia ta wymaga bowiem rozstrzygnięcia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a w konsekwencji przez sąd pracy i ubezpieczeń społecznych. Wobec tego w niniejszej sprawie naruszone zostały przepisy regulujące właściwość organów Państwowej Inspekcji Pracy. Podkreślić bowiem należało, że na podstawie obecnie obowiązujących przepisów, o spełnieniu wymagań niezbędnych do nabycia uprawnień do emerytury pomostowej, a zatem również w kwestii tego, czy został spełniony warunek w postaci pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, rozstrzyga organ rentowy, a w razie wniesienia odwołania - sąd powszechny. To w toku tego właśnie postępowania ustala się, czy pracownik wykonywał pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze przez wymagany okres. Wobec tego przyjąć należało, że spór pomiędzy pracownikiem a pracodawcą w kwestii oceny charakteru pracy wykonywanej na danym stanowisku pracy, w szczególności, czy praca ta ma charakter pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, jest sporem z zakresu ubezpieczeń społecznych. Z jednej bowiem strony dotyczy obowiązków pracodawcy, między innymi w postaci opłacania składek na FEP, a z drugiej strony uprawnień pracownika związanych z uzyskaniem prawa do emerytury pomostowej. Mając powyższe na uwadze wskazać należało, że organy Państwowej Inspekcji Pracy, do których wpłynęła skarga pracownika w trybie art. 41 ust. 6 ustawy o emeryturach pomostowych, zobowiązane są do wszczęcia postępowania kontrolnego, które to postępowanie może zakończyć się wydaniem nakazu – zgodnie z art. 11a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, jedynie wówczas, gdy konkretne stanowisko pracy zostało przez płatnika składek umieszczone w ewidencji, a pracownik, który właśnie ze względu na zajmowane stanowisko, spełnia wszystkie przesłanki do objęcia go wpisem - nie został objęty wpisem do takiej ewidencji. Natomiast w sytuacji, gdy po przeprowadzeniu kontroli ustalono, że stanowisko, na którym zatrudniony jest pracownik wnoszący skargę, nie zostało przez płatnika składek na FEP, umieszczone w wykazie stanowisk pracy, na których wykonywana jest praca w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze - Inspektor pracy powinien umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe. W podsumowaniu stwierdzić zatem należało, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia, wymienionych wyżej przepisów oraz art. 105 § 1 K.p.a. i naruszenia te miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Wobec tego – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a., uzasadnione było uchylenie zaskarżonej decyzji. Wskazania dotyczące postępowania w sprawie, wynikają wprost z wyżej przedstawionych ocen prawnych.