IV SA/Gl 871/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska (spr.) Sędzia NSA Wiesław Morys Protokolant st.sekr.sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2008 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego oddala skargę. J.K. wnioskiem z dnia [...] zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. o ustalenie i przyznanie prawa do zasiłku rodzinnego na córkę D.K. oraz dodatku z tytułu samotnego jej wychowywania. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta, decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 z póżn. zm.), odmówił J.K. przyznania zasiłku rodzinnego na córkę D.K. wraz z dodatkiem z tytułu samotnego jej wychowywania, bowiem dochód jej rodziny przekroczył przewidziane ustawą kryterium dochodowe wynoszące miesięcznie [...] zł. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się J.K., która wniosła w dniu [...] odwołanie od tej decyzji. Wyraziła w nim swoje niezadowolenie z treści otrzymanego rozstrzygnięcia i zarzuciła organowi pierwszej instancji nieuwzględnienie nowej sytuacji dochodowej jej rodziny w kontekście uregulowań zawartych w art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych o dochodzie utraconym. Decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez temu organowi. W motywach rozstrzygnięcia wskazało, że organ pierwszej instancji podejmując decyzję nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy zwłaszcza w aspekcie dochodu utraconego i nie ustalił, czy nastąpiła zmiana warunków zatrudnienia J.K. powodująca obniżenie jej dochodów. W następstwie powyższej decyzji organu odwoławczego Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta, decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną na podstawie art. 5 ust. 1 i art. 20 ust. 3 i 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 104 K.p.a. odmówił J.K. przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem z tytułu samotnego wychowywania dziecka dla córki D.K. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazał, że z uwagi na brak zmian w zakresie stosunku pracy J.K. w sprawie nie zachodzi utrata dochodu, a dochód jej rodziny przekracza kryterium dochodowe przewidziane w art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W konsekwencji niespełnianie wymagań w zakresie przyznania zasiłku rodzinnego nie przysługuje jej również dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka. W odwołaniu z dnia [...] od tej decyzji J.K. ponownie domagała się przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatku z tytułu samotnego wychowywania córki. Podniosła po raz kolejny, że w jej przypadku występuje utrata dochodu i na tę okoliczność przedstawiła stanowisko wynikające z komentarza do ustawy o świadczeniach rodzinnych zamieszczonego na stronach internetowych. Akcentowała, że dochód rodziny pomniejsza się o dochód utracony, odejmując od przeciętnego miesięcznego dochodu rodziny miesięczną kwotę utraconego dochodu. W jej sytuacji, zdaniem J.K., różnica pomiędzy comiesięcznym wynagrodzeniem otrzymywanym z tytułu zatrudnienia, a dochodem z tytułu pobierania zasiłku chorobowego za okres od dnia [...] do dnia [...] stanowi dochód utracony, który powinien być uwzględniony przy obliczeniu dochodu jej rodziny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., w następstwie wniesionego odwołania, przeprowadziło dodatkowe postępowanie wyjaśniające i decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W następstwie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej organ odwoławczy ustalił, że się w dacie składania wniosku o przyznanie zasiłku rodzinnego J.K. nie była osobą samotnie wychowującą dziecko, ponieważ wówczas, gdy przebywała w mieszkaniu zlokalizowanym w R. ojciec D.K. często ją odwiedzał, co wskazuje na jego dobry kontakt z córką i wspólne jej wychowywanie z matką J.K. W konsekwencji organ odwoławczy nakazał organowi pierwszej instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania, celem wykazania czy J.K. jest osobą samotnie wychowującą dziecko w rozumieniu art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz w zależności od dokonanych ustaleń uwzględnienia do dochodu rodziny również wysokości dochodów osiągniętych w roku [...] przez ojca jej dziecka. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła J.K., która zarzuciła, że wbrew ustaleniom dokonanym przez organ odwoławczy jest osobą samotnie wychowującą dziecko. Zakwestionowała sposób rozumowania organu odwoławczego, gdyż jej zdaniem, doprowadziłoby to do sytuacji, w której dochód ojca jej córki byłby liczony do jej dochodu i wówczas stanowiłaby rodzinę z [...] ojca jej córki i [...] jego dzieci z małżeństwa. Podniosła również, że sam fakt odwiedzania córki przez jej ojca nie może prowadzić do wniosku, że wychowują wspólnie dziecko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 23 czerwca 2006r. o sygn. akt IV SA/Gl 552/05 uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] Nr [...] i orzekł, że nie podlega ona wykonaniu. W uzasadnieniu powołanego wyroku wskazał, że twierdzenia organu odwoławczego dotyczące kontaktów ojca z córką nie znajdują potwierdzenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym, jak również w protokole rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu [...], dodatkowo w sprawie nie została wyjaśniona kwestia utraty dochodu w przypadku J.K. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] i przekazało sprawę J.K. do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia powołało się na konieczność wyjaśnienia kwestii poruszonych w powołanym wyżej wyroku, w szczególności ustalenia struktury rodziny J.K. oraz jej sytuacji dochodowej w okresie od miesiąca [...] do miesiąca [...]. Decyzją pierwszoinstancyjną Nr [...], wydaną w dniu [...] przez działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta R., Zastępcę Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R., w oparciu o art. 104 K.p.a. i art. 20 ust. 3 i 4 w związku z art. 3 pkt 11, art. 5 ust. 1-3, art. 8 pkt 3a, art. 11a oraz art. 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych, odmówiono J.K. przyznania zasiłku rodzinnego na córkę D.K. wraz z dodatkiem z tytułu samotnego jej wychowywania w okresie od dnia [...] do dnia [...]. W ramach ponownie przeprowadzonego postępowania administracyjnego, organ administracji ustalił, że J.K. pracuje w tym samym zakładzie pracy od dnia [...] i prowadzi razem z córką dwuosobowe gospodarstwo domowe, a ojciec córki co miesiąc płaci dobrowolnie kwotę [...] zł. na jej utrzymanie oraz odwiedza ją raz w tygodniu. Organ wskazał również, że dochód rodziny J.K. w okresie zasiłkowym [...] przekroczył o [...] zł. przewidziane ustawą o świadczeniach rodzinnych kryterium dochodowe wynoszące miesięcznie [...] zł. W odwołaniu z dnia [...] od powyższej decyzji J.K. ponownie domagała się przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatku z tytułu samotnego wychowywania córki. Podniosła po raz kolejny, że w jej przypadku występuje utrata dochodu, bowiem jej dochód z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku był niższy od przeciętnego miesięcznego dochodu uzyskanego przez nią w roku kalendarzowym [...], a fakt ten uznać należy za utratę dochodu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia zaakcentowało, że w okresie zasiłkowym J.K. osiągała dochód na osobę w rodzinie wynoszący [...] zł.. Dochód ten przekroczył ustawowe kryterium dochodowe, określone w art. 5 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wynoszące miesięcznie [...] zł. Tym samym nie spełniała kryterium dochodowego do przyznania zasiłku rodzinnego, jak i dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Dodatkowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. przywołało definicję dochodu utraconego wynikającą z treści art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych i zaznaczyło, że nie stanowi utraty dochodu pobieranie niższego wynagrodzenia z uwagi na otrzymanie niższej premii uznaniowej bądź też pobieranie świadczenia z tytułu zasiłku chorobowego z tytułu przebywania na zwolnieniu lekarskim. Podniosło również, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a dokonana przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych wykładnia przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych nie jest powszechnie obowiązującym prawem i dlatego nie wiąże w niniejszej sprawie organów orzekających obu instancji. J.K. wniosła skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., w której podniosła, że w jej przypadku występuje utrata dochodu, gdyż osiągnięty przez nią w roku [...] dochód w porównaniu z rokiem [...] uległ zmniejszeniu, z powodu pogorszenia się sytuacji finansowej zakładu pracy, skutkującej trwałym zmniejszeniem wypłaty na rzecz premii uznaniowej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi i przywołał argumentację zaprezentował w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Na wstępie wskazać należy, iż sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 powołanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego, jak i przepisami postępowania administracyjnego, co wynika z treści art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 z późn. zm.) określa warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń. W myśl przepisu art. 2 pkt 1 tej ustawy świadczeniami rodzinnymi są m.in. zasiłek rodzinny oraz dodatki do zasiłku rodzinnego. Z akt administracyjnych wynika, że skarżąca wnioskiem z dnia [...] zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. o ustalenie i przyznanie prawa do zasiłku rodzinnego na córkę D.K. oraz dodatku z tytułu samotnego jej wychowywania. Jednocześnie nigdy wcześniej nie ubiegała się, jak również nie pobierała wnioskowanych świadczeń, nie miała również alimentów od ojca dziecka i nie korzystała z funduszu alimentacyjnego. Rozpatrując wniosek skarżącej, w pierwszej kolejności należało zatem wyjaśnić, czy spełnione zostały kryteria dochodowe uprawniające do przyznania jej wnioskowanych przez nią świadczeń. Zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zasiłek rodzinny przyznaje się na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka, warunkiem jego otrzymania jest jednak uzyskanie określonego kryterium dochodowego. Stosownie do treści art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 (rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie uczącej się), jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty [...] zł. Z przepisu tego wynika, że w przypadku, gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie (uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy - art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych) przekracza kwotę [...] zł (o kwotę większą niż [...] zł - art. 5 ust. 3 tej samej ustawy), właściwy organ zobowiązany jest odmówić przyznania świadczenia. Natomiast podstawę do wyliczenia dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie, w przypadku, gdy wnioskodawca uzyskuje przychód podlegający opodatkowaniu na zasadach ogólnych (art. 3 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych), stanowi dołączone do wniosku o zasiłek rodzinny zaświadczenie wydane przez właściwy urząd skarbowy (art. 23 ust. 4 pkt 1 tej samej ustawy). Jednocześnie dodatki do zasiłku rodzinnego przysługują w razie spełnienia określonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych przesłanek, tylko wówczas, gdy spełnione zostały przesłanki do przyznania samego zasiłku rodzinnego. W tym miejscu należy przywołać ustawową definicję dochodu, wynikającą z treści art. 3 ust. 1 pkt a ustawy o świadczeniach rodzinnych, która określa, że dochód oznacza przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie społeczne niezliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. Na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w tej ustawie wydane zostało rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, w dacie złożenia wniosku przez skarżącą obowiązywało rozporządzenie z dnia 2 czerwca 2005 roku (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.), które w § 15 ust. 1 rozporządzenia określa, że dochód członka rodziny pomniejsza się o: należny podatek, składki na ubezpieczenie zdrowotne i składki na ubezpieczenie społeczne. Tym samym przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w sposób bardzo precyzyjny określają, jak ustala się dochód rodziny i o jakie należności winien on być pomniejszony. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że organy prawidłowo ustaliły wysokość dochodu rodziny skarżącej, opierając się na zaświadczeniu o dochodzie wydanym w dniu [...] przez Zastępcę Naczelnika Urzędu Skarbowego w R. Ponieważ miesięczny dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie skarżącej wyniósł [...] zł, a więc przekroczył kwotę określoną w art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (to jest [...] zł), zasadnie przyjęto, że nie zostały spełnione przesłanki określone w tym przepisie. Kwota ta jest wyższa o [...] złotych od kwoty progu dochodowego, obliczonego z uwzględnieniem art. 5 ust. 1 i 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych (to jest [...] zł). Wobec powyższego należało uznać, że organy obu instancji zasadnie odmówiły przyznania skarżącej wnioskowanych świadczeń, bowiem dane dotyczące dochodu rodziny wykazane w zaświadczeniu urzędu skarbowego były wiążące dla organów administracji orzekających w sprawie. Kwestią sporną, wobec twierdzeń skarżącej zawartych w odwołaniu i w skardze, stało się pytanie, czy niższa wysokość przyznanej premii uznaniowej może być uznana za utratę przez nią dochodu. W tym miejscu jeszcze raz należy przywołać treść zarówno art. 3 pkt 1 lit. a, jak i art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z ich zestawienia wynika, że dla ustawodawcy nie ma znaczenia, czy przychody, o których mowa w art. 3 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych są przychodami uzyskiwanymi przez skarżącą w sposób stały i w tej samej wysokości, w kolejnych latach zatrudnienia u tego samego pracodawcy. Istotą sprawy jest natomiast, aby skarżąca uzyskała w danym roku dochód, który pochodzi ze źródeł podlegających opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych. Takiemu pojęciu odpowiada przychód uzyskany przez skarżącą w roku [...], stanowiący podstawę obliczenia jej dochodu przez organy administracji obu instancji. Dochód ten stanowiły przychody z tytułu średniego miesięcznego wynagrodzenia za pracę uzyskiwanego w skali roku poprzedzającego okres, za który wnioskowane świadczenia miały być przyznane. Wyjątki, pozwalające organowi administracji na odstępstwo od wskazanej zasady, to sytuacje, o których mowa w art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych, określone pojęciem "dochodu utraconego". Żaden z opisanych w tym przepisie przypadków nie odpowiada sytuacji, o której mowa w skardze. Fakt uzyskania premii uznaniowej w różnej wysokości, czy też jej zmniejszenie w danym roku kalendarzowym, nie powoduje utraty tego dochodu w roku następnym, w rozumieniu art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ustawodawca nie czyni w tym zakresie żadnych wyjątków od tej kategorycznej zasady. W tym stanie sprawy, prawidłowe ustalenia, co do wysokości uzyskanego przez skarżącą w roku [...] dochodu, świadczyły o przekroczeniu przez nią kryterium dochodowego ustalonego przez ustawodawcę, jako podstawowego warunku dopuszczającego przyznanie świadczeń z omawianej ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wysokość różnicy pomiędzy kryterium dochodowym, a uzyskanym przez skarżącą dochodem wynosząca ponad [...] zł nie pozwala na zastosowanie wobec niej uprawnień określonych w art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przeprowadzając, w oparciu o powyższe uregulowania, ocenę zgodności z prawem podjętych w sprawie rozstrzygnięć, także na podstawie art. 134 P.p.s.a., należy stwierdzić, że Sąd nie stwierdził w nich takiego naruszenia prawa, które uzasadniałoby uwzględnienie skargi również z urzędu. Analiza akt postępowania administracyjnego i ocena wydanych w sprawie decyzji wskazują, że organy orzekające prowadząc postępowanie wyjaśniły sprawę w stopniu umożliwiającym jej rozstrzygnięcie, przeprowadzając potrzebne dowody i właściwie oceniając ich wiarygodność, dokonały pełnych i poprawnych ustaleń stanu faktycznego oraz poczyniły wszechstronne rozważania faktyczne i prawne trafnie rozstrzygając występującą w niej kwestię sporną oraz w sposób właściwy zastosowały przepisy postępowania administracyjnego, jak również przepisy prawa materialnego. W tym stanie rzeczy, Sąd nie znalazł podstaw prawnych do uwzględnienia skargi i na podstawie art. 151 P.p.s.a orzekł, jak w sentencji.