IV SA/Gl 888/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2008 r. sprawy ze skargi Wojewody Ś. na uchwałę Rady Miejskiej w J. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie statutu Ośrodka Pomocy Dzieciom i Rodzinie w J. 1. stwierdza, że § [...] zaskarżonej uchwały oraz § [...] pkt [...], § [...], § [...] ust. [...], § [...] ust. [...] w zakresie odnoszącym się do § [...] pkt [...] statutu Ośrodka Pomocy Dzieciom i Rodzinie w J. stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały zostały wydane z naruszeniem prawa, 2. w pozostałej części skargę oddala. Uchwałą z dnia [...] r. Nr [...] Rada Miejska w J., działając na zasadzie art. 17 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm) oraz art. 40 ust. 2 pkt 2 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), nadała Statut Ośrodkowi Pomocy Dzieciom i Rodzinie w J. w brzmieniu określonym w załączniku do tej uchwały. Wojewoda Ś., działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym, zaskarżył tę uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części określonej w: - § [...] ust. [...] w zakresie słów "...[...]...", jako niezgodnej z art. 51 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.), - § [...] pkt [...], § [...], § [...] ust. [...], § [...] ust. [...] w zakresie odnoszącym się do § [...] pkt [...] statutu stanowiącego załącznik do przedmiotowej uchwały, jako niezgodnej z przepisem art. 51 ustawy o pomocy społecznej w związku z art. 32 b w związku z art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 ze zm.). W uzasadnieniu skargi organ stwierdził, że Rada Miejska w J. podjęła powołaną uchwałę m. in. na podstawie art. 17 ust. 2 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym prowadzenie i zapewnienie miejsc w domach pomocy społecznej i ośrodkach wsparcia o zasięgu gminnym oraz kierowanie do nich osób wymagających opieki należy do zadań własnych gminy. Zgodnie z § [...] ust. [...] statutu podstawowym celem Ośrodka jest prowadzenie interwencji kryzysowej jako zespołu działań realizowanych w szczególności w ramach poradnictwa specjalistycznego oraz schronienia dostępnego całą dobę, na rzecz osób i rodzin dotkniętych przemocą, w celu zapobiegania lub pogłębiania się występujących dysfunkcji. Natomiast w § [...] pkt [...] Statutu wskazano, iż usługi Ośrodka realizowane są m. in. przez Dzienny Dom Opieki nad Dziećmi do lat 3. Tymczasem, jak zauważył organ nadzoru, zgodnie z art. 32 b ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, działania profilaktyczne i opieka nad dzieckiem do lat 3 są świadczeniami zdrowotnymi, do udzielania których uprawniony jest wyłącznie żłobek. Organ wskazał, że żłobek, co wynika z art. 2 ust. 1 pkt 7 cytowanej ustawy jest zakładem opieki zdrowotnej. Natomiast treść art. 2 ust. 4 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej wskazuje, że zakład opieki zdrowotnej oferujący opiekę i działania profilaktyczne dla dzieci do lat 3 powinien nazywać się żłobkiem. Wobec powyższego organ uznał, iż opieka nad dzieckiem do lat 3 jest zadaniem z zakresu systemu opieki zdrowotnej, a nie pomocy społecznej. Według organu wyjątek w tym przypadku stanowi pozostająca w kompetencji instytucji pomocy społecznej opieka nad dzieckiem, które jest pozbawione częściowo lub całkowicie opieki rodzicielskiej. Wojewoda podkreślił, że z postanowień § [...] Statutu Ośrodka wynika natomiast, iż Dzienny Dom opieki nad dziećmi zapewnia opiekę nad dziećmi do lat 3, pozbawionymi opieki domowej w czasie pracy ich rodziców lub prawnych opiekunów, a w szczególności opiekę wychowawczą, opiekę pielęgnacyjną, leki i artykuły sanitarne niezbędne w postępowaniu profilaktycznym oraz wyżywienie. W ocenie organu nie ma więc podstaw, aby Dzienny Dom Opieki nad Dziećmi funkcjonował w ramach Ośrodka Pomocy Dzieciom i Rodzinie, działającego jako jednostka organizacyjna pomocy społecznej miasta J. Organ nadzoru uznał zatem, że funkcjonowanie Dziennego Domu opieki nad dziećmi do lat 3 w ramach systemu pomocy społecznej nie znajduje odzwierciedlenia w obowiązującym stanie prawnym. Tym samym uznał, że zaskarżone zapisy Statutu regulujące kwestie dotyczące funkcjonowania Dziennego Domu opieki nad dziećmi do lat 3 są niezgodne z ustawą o pomocy społecznej. Wojewoda odniósł się również do § [...] ust. Statutu, zgodnie z którym Ośrodek Pomocy Dzieciom i Rodzinie jest wielofunkcyjnym ośrodkiem wsparcia w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej. Organ zaznaczył jednak, że ustawa o pomocy społecznej nie posługuje się określeniem "[...] ośrodek wsparcia" i przywołał w tym zakresie treść art. 51 cyt. wyżej ustawy o pomocy społecznej. W odpowiedzi na skargę organ gminy wskazał, że na sesji Rady, która odbędzie się w [...] r. pod obrady przedłożony zostanie projekt uchwały przewidujący likwidację Ośrodka Pomocy Dzieciom i Rodzinie w J., natomiast w miejsce funkcjonującego w jego ramach organizacyjnych – Dziennego Domu Opieki nad Dziećmi do lat 3 powołanie Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Żłobek Miejski w J. Na rozprawie pełnomocnik strony skarżącej przedłożył uchwałę Rady Miejskiej w J. z dnia [...] r. w sprawie likwidacji jednostki budżetowej Ośrodka Pomocy Dzieciom i Rodzinie w J.. Natomiast z udzielonej na wezwanie Sądu odpowiedzi organu gminy nie wynika, by zaskarżona uchwała została uchylona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W rozpoznawanej sprawie Wojewoda [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zgodnie z którym po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 tej ustawy, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu gminy. W tym przypadku organ ten może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W wyniku oceny zgodności z prawem kwestionowanej uchwały, w tym statutu Ośrodka Pomocy Dzieciom i Rodzinie w J. stanowiącego załącznik do tej uchwały, Sąd doszedł do przekonania, iż statut ten w części w jakiej została w nim uregulowana kwestia funkcjonowania Dziennego Domu opieki nad dziećmi do lat 3 jest niezgodny z ustawą z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). Otóż statut, jak wynika z zawartej w nim treści § [...] oraz § [...] , został nadany jednostce organizacyjnej pomocy społecznej działającej na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej. Oznacza to, że zakres usług w nim uregulowanych nie może wykraczać poza zadania określone w ustawie o pomocy społecznej. W § [...] statutu Rada jako jedną z form działalności realizowanych w ramach świadczonych przez Ośrodek usług wskazała Dzienny Dom opieki nad dziećmi do lat 3, określając, iż zapewnia on opiekę nad dziećmi we wskazanym przedziale wiekowym pozbawionymi opieki domowej w czasie pracy rodziców lub prawnych opiekunów, w szczególności przez opiekę wychowawczą, pielęgnacyjną, leki i artykuły sanitarne niezbędne w postępowaniu profilaktycznym, wyżywienie (§ [...] Statutu). Tymczasem, jak słusznie zauważył Wojewoda, zgodnie z art. 32b ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 ze zm.), działania profilaktyczne i opieka nad dzieckiem do lat 3 są świadczeniami zdrowotnymi, do udzielania których uprawniony jest wyłącznie żłobek, który zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy jest zakładem opieki zdrowotnej. Zgodzić się zatem należy z Wojewodą, iż opieka nad dziećmi do lat 3, które nie zostały pozbawione częściowo lub całkowicie opieki rodzicielskiej, jest zadaniem z zakresu systemu opieki zdrowotnej nie zaś opieki społecznej. W tej sytuacji uznać należało, iż zapisy § [...] pkt [...], § [...], § [...] ust. [...], § [...] ust. [...] w zakresie odnoszącym się do § [...] pkt [...] statutu są niezgodne z przepisami ustawy o pomocy społecznej. Realizacja w ramach ośrodka wsparcia - jednostki organizacyjnej pomocy społecznej, zadań oraz świadczenie usług w zakresie w jakim nie mieszczą się one w ramach systemu pomocy społecznej, stanowi o istotnym naruszeniu przepisów prawa. Jednakże Sąd nie stwierdził nieważności tej uchwały we wskazanym wyżej zakresie. Zgodnie bowiem z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia chyba, że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, albo jeżeli jest ona aktem prawa miejscowego. Zaskarżona uchwała została podjęta [...] r., zatem w dniu orzekania upłynął rok od jej podjęcia i nie uchybiono obowiązkowi jej przedłożenia organowi nadzoru w terminie o jakim mowa w art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Natomiast zaskarżonej uchwały, w ocenie Sądu, nie można zaliczyć do aktów prawa miejscowego. W tym zakresie Sąd uznał, że § [...] uchwały, dotyczący jej wejścia w życie po opublikowaniu w dzienniku urzędowym województwa śląskiego, narusza przepisy prawa. W myśl 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.) źródłami powszechnie obowiązującego prawa są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Z kolei zgodnie z art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Ustawa o samorządzie gminnym w art. 40 ust. 1 stanowi, że gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Ponadto art. 40 ust. 2 tej ustawy zawiera upoważnienie ogólne (blankietowe) do wydawania aktów prawa miejscowego w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy i zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Z przepisu art. 40 tej ustawy wynika zatem, że organy gminy mogą wydawać akty wykonawcze na podstawie szczegółowego umocowania ustawowego (art. 40 ust. 1), akty samoistne o charakterze strukturalno-organizacyjnym (art. 40 ust. 2 ) i porządkowym (40 ust. 3). Ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera definicji aktu prawa miejscowego, jednakże zarówno doktryna jak i orzecznictwo zajmuje jednolite stanowisko co do cech aktów prawa miejscowego. Wskazuje się, że akt taki, aby stanowił przepis gminny obowiązujący na obszarze działania organu, który go ustanowił, musi zawierać co najmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Innymi słowy, akt taki powinien być skierowany do nieokreślonego kręgu podmiotów (nie do indywidualnego, konkretnego adresata) i kształtować sytuację prawną bliżej nieokreślonych podmiotów. Charakter norm prawnych i kształtowania przez te normy sytuacji prawnej adresatów mają zatem przesądzające znaczenie dla kwalifikacji danego aktu, jako aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2002 r. I SA 2160/2001 LEX 81765, wyrok NSA z dnia z dnia 18 lipca 2006 r. w sprawie I OSK 669/06 publik. LEX 275445, por. także Dorota Dąbek "Prawo miejscowe" Oficyna a Wolters Kluwer business – 2007 r.). Pojęcie prawa miejscowego jako prawa o powszechnym zasięgu obowiązywania nie obejmuje więc aktów wewnętrznych skierowanych i wiążących wyłącznie podmioty pozostające w stosunku zależności służbowej lub organizacyjnej od organu wydającego akt, chyba, że akt ten zawiera cechy prawa miejscowego, a więc jeżeli zawiera co najmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. W wyroku z dnia 15 października 2003 r. sygn. akt SA/Sz 1386/03 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, zgodnie z którym, akty wydawane w oparciu o blankietowe upoważnienie wynikające z art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym stanowią zazwyczaj przepisy zbliżone do aktów wewnętrznego kierownictwa (art. 93 Konstytucji) i tylko wtedy gdy zawierają istotne cechy prawa miejscowego (powszechnie obowiązującego) mogą być uważane za akty prawa miejscowego (por. również wyrok WSA z dnia 23 marca 2004 r. sygn. akt II SA/Wr 1688/01 niepublik., wyrok WSA w Lublinie z dnia 7 grudnia 2006 r. sygn. akt III SA/Lu 430/2006 publik. NZS 2007/2/32). Skład orzekający w kontekście wcześniejszych wywodów pogląd ten podziela. Na gruncie rozpoznawanej sprawy istotne jest zatem to, czy nadany uchwałą z dnia [...] r. statut Ośrodka Pomocy Dzieciom i Rodzinie w J., jednostki organizacyjnej gminy powołanej dla realizacji zadań publicznych wynikających z ustawy o pomocy społecznej, można zaliczyć do aktów prawa miejscowego. Jak wyżej bowiem wskazano tylko ustalenie, czy akt ten zawiera uregulowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, adresowane do nieograniczonej liczby podmiotów, skutkowałoby koniecznością ogłoszenia uchwały nadającej statut jako aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zdaniem Sądu przedmiotowy statut takich norm nie zawiera, nie dotyka również norm ustrojowych gminy. Statut zawiera jedynie regulacje związane z przedmiotem działania Ośrodka, jego strukturę organizacyjną oraz uregulowania dotyczące gospodarki finansowej Ośrodka jako jednostki budżetowej gminy. Przyjdzie stwierdzić, że Rada nadając statut jednostce, którą powołała dla realizacji zadań publicznych wynikających z ustawy o pomocy społecznej ukierunkowała charakter i zakres usług świadczonych przez tą jednostkę. Nie oznacza to jednak, że adresatem unormowań zawartych w statucie są świadczeniobiorcy. W ocenie Sądu przedmiotowy statut to akt normatywny kierownictwa wewnętrznego mający moc wiążąca jedynie wewnątrz określonego układu organizacyjnego. Skoro przedmiotowy statut nadany uchwałą Rady z dnia [...] r. Nr [...] nie ma charakteru aktu prawa miejscowego, to nie było podstaw do publikacji tej uchwały w dzienniku urzędowym i mogła ona wejść w życie z datą jej podjęcia. Z tych względów , na mocy art. 147 § 1 w zw. z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku. Natomiast Sąd nie podzielił zarzutu skarżącego w kwestii naruszenia prawa w zakresie użycia w § [...] ust. [...] statutu słowa "[...]". Wskazana regulacja statutowa stanowi, że Ośrodek jest wielofunkcyjnym ośrodkiem wsparcia w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej. Zgodzić się przyjdzie ze skarżącym, iż ustawa o pomocy społecznej nie posługuje się pojęciem "[...] ośrodek wsparcia". Kwestia dotycząca ośrodków wsparcia została uregulowana w art. 51 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten między innymi w ust. 4 wymienia kategorie (rodzaje) ośrodków wsparcia ze względu na funkcje jakie spełniają. Przyjdzie zauważyć, że określony w statucie zakres zadań oraz formy działalności Ośrodka wykraczają poza funkcje jednego z kategorii ośrodków wsparcia wymienionych w art. 51 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. W tym kontekście użycie słowa "[...]" nie pozostaje zatem w istotnej sprzeczności z przepisami ustawy o pomocy społecznej. Natomiast tylko istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ustawy o samorządzie gminnym może skutkować zastosowanie środków o których mowa w art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec tego, iż Sąd nie dopatrzył się takiego naruszenia prawa, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt. 2 sentencji wyroku.