IV SA/Gl 89/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2010 r. sprawy ze skargi R.S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] Nr [...] wydaną na mocy art. 9 ust. 1 pkt 14 lit.a oraz art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ( tekst jednolity Dz. U. z 2008r. Nr 69 poz. 415 z późn. zm.) przyznano R.S. status osoby bezrobotnej. Kolejną decyzją, z dnia [...] nr [...] organ ten, działając na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit.a oraz art. 2 ust. 1 pkt 2 oraz art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ( tekst jednolity Dz. U. z 2008r. Nr 69 poz. 415 z późn. zm.) Prezydent Miasta K. orzekł o utracie przez R.S. statusu osoby bezrobotnej. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, iż strona nie stawiła się w wyznaczonym terminie i nie powiadomiła w okresie 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. Skutkiem tego jest utrata statusu osoby bezrobotnej na okres 3 miesięcy od dnia niestawiennictwa w urzędzie pracy. R.S. odwołał się od opisanej wyżej decyzji uznając ją za bezzasadną. Wskazał, iż niestawiennictwo w urzędzie w wyznaczonym mu terminie wynikało z jego złego samopoczucia, a następnego dnia stawił się w organie i wyjaśnił tego przyczynę. Do odwołania załączono oświadczenie złożone w urzędzie pracy w dniu [...], w którym R.S. usprawiedliwiał swoje niestawiennictwo w powołaniu na bardzo złe samopoczucie. Wskutek wniesionego odwołania sprawa została rozpatrzona przez Wojewodę [...], który decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Badając stan faktyczny sprawy organ odwoławczy wskazał, iż odwołujący zarejestrował się jako osoba bezrobotna w dniu [...] i został pouczony o swoich prawach i obowiązkach z tytułu uzyskania statusu osoby bezrobotnej. Potwierdził swoim podpisem odbiór " informacji dla osób rejestrujących się w powiatowym urzędzie pracy". Wojewoda wskazał, iż w dniu [...] odwołujący własnoręcznym podpisem potwierdził obowiązkowy termin zgłoszenia się w urzędzie pracy celem potwierdzenia gotowości zatrudnienia wyznaczony na [...]. Jednakże w wyznaczonym terminie nie zgłosił się, usprawiedliwiając to złym samopoczuciem. Zauważono, iż zgodnie z art. 33 ust. 3 zd. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ( tekst jednolity Dz. U. z 2008r. Nr 69 poz. 415 z późn. zm.) bezrobotny ma obowiązek zgłaszania się do właściwego powiatowego urzędu pracy w wyznaczonym przez urząd terminie w celu przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy proponowanej przez urząd lub w innym celu wynikającym z ustawy i określonym przez urząd pracy, w tym potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy. W art. 33 ust. 4 pkt 4 określone zostały konsekwencje niedopełnienia obowiązków, o których mowa w art. 33 ust. 3 zd. 1, bowiem starosta pozbawia statusu bezrobotnego osobę, która nie stawiła się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomiła w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa, a pozbawienie statusu bezrobotnego następuje na okres 3 miesięcy od dnia niestawienia się w powiatowym urzędzie pracy. Przywołano nadto art. 80 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia (...), który stanowi, że bezrobotni, z wyjątkiem odbywających leczenie w zamkniętych ośrodkach odwykowych, są obowiązani do przedstawiania zaświadczeń o niezdolności do pracy wskutek choroby na druku określonym w odrębnych przepisach. Organ odwoławczy stwierdził, iż odwołujący nie przedłożył jednak zaświadczenia o niezdolności do pracy wskutek choroby na odpowiednim druku ZUS-ZLA potwierdzającego jego niezdolność do pracy w dniu [...] a więc w dniu wyznaczonym do jego osobistego stawienia się w urzędzie pracy, co mogłoby stanowić wyłączną podstawę do uznania przyczynę niestawiennictwa za uzasadnioną. Nie godząc się ze stanowiskiem organu przedstawionym w decyzji Wojewody [...] R.S. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę. W skardze tej przywołał treść art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia(...) i przedstawił swoją interpretację cytowanej normy prawnej. Oświadczył, iż jego złe samopoczucie mogło być czynnikiem losowym usprawiedliwiającym niestawiennictwo w urzędzie pracy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, powołując się na swoje twierdzenia zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W ramach kontroli wydawanych przez organu administracji rozstrzygnięć sądy administracyjne oceniają zgodność działania tych organów z przepisami procedury, prawidłowość zastosowania prawa materialnego, a także trafność zastosowanej w sprawie interpretacji prawa materialnego. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1271) zwanej dalej p.p.s.a. ). Ponadto, co wymaga podkreślenia, wojewódzkie sądy administracyjne rozstrzygają w granicach danej sprawy nie będąc jednak związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 p.p.s.a.), biorąc pod uwagę zgromadzony w sprawie materiał dowody i nie dokonując żadnych dodatkowych ustaleń faktycznych. Materialnoprawną podstawą orzekania w sprawie były przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008r. Nr 69 poz. 415 z późn. zm.) zwanej dalej ustawą o promocji zatrudnienia. Z akt administracyjnych przedstawionych sądowi wynika bezspornie, że R.S. został pouczony przy zarejestrowaniu w Powiatowym Urzędzie Pracy w R. o obowiązkach powstałych z mocy prawa z dniem rejestracji. Dowodem na to jest podpis złożony na formularzu "Karty rejestracyjnej poszukującego pracy". Trzeba w tym miejscu zaznaczyć, że status osoby bezrobotnej nabywa się nie z urzędu wskutek niezależnych od strony działań organu administracji lecz z inicjatywy danej osoby pozostającej bez źródła zarobkowania. Podmiot, który występuje z wnioskiem o przyznanie statusu bezrobotnego przyjmuje na siebie obowiązki wynikające z faktu rejestracji. Wśród nich jest także obowiązek stawiania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy w ustalonych terminach, przy czym każdy kolejny termin jest ustalany wspólnie przez pracownika urzędu i stronę, która termin ten potwierdza podpisem na stosownym druku karty rejestracyjnej. Zważyć trzeba jednak także, iż po stronie organów orzekających w sprawach osób bezrobotnych istnieją określone obowiązki. Do takich naczelnych obowiązków zaliczyć można obowiązek przestrzegania zasady praworządności, zgodnie z która organ ma obowiązek nie tylko poddać swoje rozstrzygnięcia obowiązującym przepisom, lecz także należycie interpretować stosowane przez siebie prawo. Oceniając okoliczności faktyczne sprawy Sąd nie podziela stanowiska organu odwoławczego co do prawidłowości zastosowania w sprawie przepisu art. 33 ust. 4 pkt 4, a w konsekwencji uznaje pozbawienie R.S. statusu osoby bezrobotnej za co najmniej przedwczesne. W rozpatrywanej sprawie niespornym był fakt, iż skarżący zarejestrowany, jako osoba bezrobotna, wezwany został do stawienia się w urzędzie pracy w trybie art. 33 ust. 3 wymienionej ustawy oraz, że w terminie tym nie stawił się. Pozbawienie statusu bezrobotnego na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia nastąpić może po spełnieniu się obu wymienionych w tym przepisie przesłanek - niestawiennictwa w wyznaczonym terminie i nie powiadomienia w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. Zważyć przyjdzie w tym miejscu, iż ustawodawca, w przeciwieństwie do obowiązku dokumentowania niezdolności do pracy, o jakiej mowa w art. 80 ust.1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia w przypadkach niestawiennictwa na wyznaczony bezrobotnemu termin, wymaga jedynie "powiadomienia o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa". Powiadomienie to musi nastąpić w terminie 7 dni, a nie, jak wymagane to jest w przypadku niezdolności do pracy - w terminie 2 dni od dnia wystawienia zaświadczenia. Z powyższych względów przytaczany w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji przepis pozostaje bez związku z rozpoznawaną sprawą. Odwołując się w tym miejscu powtórnie do zapisu znajdującego się w art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia zwrócić trzeba uwagę, iż ustawodawca nałożył na bezrobotnego, który nie stawia się w wyznaczonym terminie, obowiązek powiadomienia o uzasadnionej przyczynie swego nieprzybycia do urzędu pracy. Obowiązek ten nie został zatem sprowadzony do udowodnienia lub nawet uprawdopodobnienia okoliczności, które nie pozwoliły bezrobotnemu na stawienie się w organie. Twierdzenie przeto, iż obowiązkiem skarżącego było przedstawić stosowne zaświadczeniem lekarskie na druku ZUS ZLA, w opinii Sądu nie znajduje oparcia w przepisach ustawy o promocji zatrudnienia. Omawiany przepis sugeruje natomiast, iż bezrobotny musi przekazać organowi informację, iż jego niestawiennictwo wynika z uzasadnionej obiektywnie przyczyny. "Powiadomi", oznacza bowiem - przekaże wiadomość, poinformuje, zawiadomi, co nie jest tożsame z pojęciem "udowodni". Sąd zauważa, że przepis art. 33 ust. 4 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia nie określa, aby uzasadnioną przyczynę niestawiennictwa mogło być tylko i wyłącznie zwolnienie lekarskie i to potwierdzone na specjalnym druku ZUS ZLA wymaganym w procedurze świadczeń z ubezpieczenia społecznego. Każda przyczyna niestawiennictwa wskazana przez stronę musi być oceniona przez organ na tle całokształtu okoliczności sprawy nie wyłączając cech i warunków osobistych strony, które mają lub mogą mieć wpływ na jej zachowanie odnoszone do pewnego wzorca postępowania (por. wyrok tut. Sądu IV SA/Gl 718/09). Oczywiste jest także, iż nie każdy podany przez bezrobotnego powód nie zgłoszenia się do urzędu pracy może być uznany za uzasadnioną przyczynę. Rolą organu jest zatem ocenić, czy podane przez bezrobotnego okoliczności, które uniemożliwiły mu wykonanie nałożonego na niego obowiązku są okolicznościami obiektywnie zasadnymi. W przypadku odmiennej oceny tych przyczyn staje się konieczne wydanie decyzji o pozbawieniu strony statusu bezrobotnego. Takie rozstrzygnięcie nie jest natomiast możliwe w opinii Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, gdy organ nie dokonuje oceny podanych przez bezrobotnego przyczyn z punktu widzenia ich zasadności i nie prowadzi postępowania w kierunku wyjaśnienia ewentualnych wątpliwości, co do charakteru przyczyn niestawiennictwa bezrobotnego lecz arbitralnie uznaje je za oczywiste. W przypadku uznania, iż przedstawione przez bezrobotnego w wymaganym terminie usprawiedliwienie wymaga uzupełnienia obowiązkiem organu jest wezwać stronę do przedłożenia wymaganych dokumentów lub oświadczeń. Przy czym interpretacja normy zawartej w art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia w drodze wykładni rozszerzającej jest w opinii Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie dopuszczalna. Organ nie ma bowiem tytułu do nakładania na bezrobotnego większej ilości obowiązków, niż uczynił to ustawodawca. ( por. wyrok tut. Sądu sygn. IV SA/Gl 812/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny zwraca również uwagę, iż postępowanie w przedmiocie utraty statusu bezrobotnego, toczące się na podstawie ustawy o promocji zatrudnienia (...) jest postępowaniem administracyjnym poddanym regulacji zawartej w kodeksie postępowania administracyjnego. W konsekwencji tego, obowiązkiem organu jest stosowanie się do przepisów tam zawartych. W pierwszej kolejności zauważa się, iż postępowanie administracyjne rozpoczyna się jego wszczęciem, o czym należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie ( art. 61 § 4 k.p.a.). Natomiast w toku postępowania organ administracji zobowiązany jest zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań ( art. 10 § 1 k.p.a.). Dokonując analizy akt sprawy poddanej kontroli Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż z uchybieniem wyżej przywołanych regulacji nie zawiadomiono skarżącego o wszczęciu w jego sprawie postępowania, nie dano mu także możliwości wypowiedzenia się w istotnych dla jej rozstrzygnięcia kwestiach. Jest bezsporne, iż organ dysponował oświadczeniem skarżącego, z którego wynikał brak możliwości stawienia się skarżącego w urzędzie pracy w dniu [...]. Zapewniając czynny udział skarżącego w postępowaniu organ doprowadziłby do należytej oceny wskazanej przez skarżącego przyczyny niewypełnienia obowiązków osoby bezrobotnej. Tymczasem organy obu instancji nie podjęły żadnych ustaleń zmierzających do zweryfikowania przyczyny niestawiennictwa skarżącego w urzędzie pracy z punktu widzenia jej obiektywnej zasadności. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracji przeanalizują zatem, czy zaistniała w dniu [...] sytuacja może stanowić uzasadnioną przyczynę niestawiennictwa bezrobotnego w urzędzie pracy w rozumieniu art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia, a w zależności od wyniku dokonanych rozważań rozstrzygną sprawę lub uzupełnią materiał dowodowy przy uwzględnieniu przepisów art. 7, art.9, art. 10 i art. 77 k.p.a. Biorąc pod uwagę przedstawiony stan sprawy orzeczono po myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit./c w związku z art. 135 p.p.s.a jak w sentencji Orzeczenie w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji wydano na podstawie art. 152 p.p.s.a.