IV SA/Gl 892/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2009 r. sprawy ze skargi J. T. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 czerwca 1985 roku o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. nr 122, poz. 851 z 2006 roku ze zm.), nie stwierdził u J. T. choroby zawodowej -obustronnego trwałego ubytku słuchu typu ślimakowego spowodowanego hałasem, wymienionej w pozycji 21 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 roku w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. nr 132, poz. 1115). W uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził, że J. T. będąc zatrudniony w Kompanii Węglowej S.A. Oddział KWK "[...]" w B. w latach 1988-2007, na stanowisku murarz-tynkarz na powierzchni; robotnik górniczy pod ziemią; górnik pod ziemią, pracował w kontakcie z hałasem o natężeniu 79-91dB, a więc w warunkach ryzyka powstania choroby zawodowej narządu słuchu. Dalej wskazał, że w/wym. był badany w upoważnionych placówkach diagnostycznych I i II stopnia, tj. w Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S. (orzeczenie z dnia [...]r.) oraz w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. (orzeczenie z dnia [...]r.). Lekarze tych placówek nie rozpoznali jednakże u badanego choroby zawodowej obustronnego trwałego ubytku słuchu typu ślimakowego spowodowanego hałasem. Przeprowadzona diagnostyka audiologiczna obejmująca audiometrię progową tonalną, audiometrię nadprogową typu SISI oraz audiometrię impedancyjną wykazała obustronny niedosłuch odbiorczy. Przesunięcie progu słuchu jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości 1, 2, 3 kHz wyniosła dla ucha prawego 30dB i 25 dB a dla ucha lewego 33 dB i 28dB. Na tej podstawie organ uznał, że stwierdzone u badanego podwyższenie progu słuchu obustronnie w myśl obowiązujących przepisów nie upoważnia do stwierdzenia choroby zawodowej, bowiem nie spełnia kryterium podwyższenia progu słuchu o wielkości co najmniej 45dB w uchu lepiej słyszącym. Zatem wobec braku rozpoznania choroby zawodowej nie było podstaw do jej stwierdzenia. W odwołaniu od wyżej przywołanej decyzji J. T. wyraził swoje niezadowolenie wskazując, że rozstrzygnięcie to jest dla niego bardzo krzywdzące. Podniósł, że w związku z długoletnią pracą w warunkach narażenia na hałas odczuwa od kilku lat niedosłuch i szumy uszne, które uniemożliwiają mu normalne funkcjonowanie. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. decyzją z dnia [...] roku nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że dla stwierdzenia choroby zawodowej niezbędnym jest orzeczenie przez kompetentną placówkę diagnostyczną służby zdrowia istnienia schorzenia jako choroby wymienionej w obowiązującym wykazie chorób zawodowych oraz wykazanie związku przyczynowego między środowiskiem pracy a rozpoznaną chorobą. Następnie powołując się na wyniki dochodzenia epidemiologicznego uznał, że J. T. będąc zatrudniony w latach 1988 - 2007 w Kompanii Węglowej S.A. KWK "[...]" w B. pracował w warunkach stwarzających ryzyko powstania choroby zawodowej w postaci przewlekłego urazu akustycznego, był bowiem eksponowany na działanie hałasu ponadnormatywnego. Dalej organ stwierdził, że lekarze specjaliści jednostek orzeczniczych zarówno I jak i II stopnia nie rozpoznali u skarżącego choroby zawodowej narządu słuchu i nie zakwalifikowali rozpoznanego niedosłuchu do pozycji 21 wykazu chorób zawodowych ze względu na charakter niedosłuchu (lokalizacja pozaślimakowa) oraz wielkość ubytku słuchu, która w uchu lepiej słyszącym nie przekraczała 45dB. Nadto wyjaśnił, że zakres rozpoznania sprawy o stwierdzenie choroby zawodowej został uregulowany szczegółowo w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych i został w rozpoznawanej sprawie zachowany. Strona była również wezwana do zajęcia stanowiska w sprawie zgodnie z art. 10 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach J. T. domagał się uchylenia obu zapadłych w sprawie decyzji uznając je za krzywdzące i niesprawiedliwe. Podniósł, że na skutek pracy w narażeniu na działanie ponadnormatywnego hałasu doznał uszkodzenia słuchu i stan taki trwa do dziś. Występujące w uszach szumy są dla niego uciążliwe i utrudniają mu codzienną egzystencję. Ponadto uważa, że wydana decyzja narusza prawo, ponieważ opiera się na przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 roku w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania choroby zawodowej oraz podmiotów właściwych w tych sprawach, natomiast przepisy te zostały zakwestionowane wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 czerwca 2008 roku sygn. akt P 23/07 jako niezgodne z Konstytucją. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. wniósł o jej oddalenie i nie znajdując podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji przytoczył dotychczas podnoszone argumenty. Nadto wyjaśnił, że przepisy przywołanego rozporządzenia Rady Ministrów z 30 lipca 2002 r. zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 czerwca 2008 r. tracą moc obowiązującą z upływem 12 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw. Zaskarżona decyzja nie narusza zatem aktualnie obowiązującego prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Oznacza to, w świetle art. 145 § 1 tej ustawy, iż tylko stwierdzenie, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd decyzji. Zaskarżona decyzja może zatem ulec uchyleniu jedynie wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie miała jednak miejsca. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała bowiem, że odpowiada ona prawu. Decyzja ta zapadła na skutek dostatecznego wyjaśnienia sprawy, tj. zgromadzenia potrzebnych do jej rozstrzygnięcia dowodów, właściwej ich oceny, prawidłowych rozważań faktycznych i prawnych. Została też poprawnie uzasadniona. Jest zatem zgodna z przepisami postępowania. Rozstrzygnięcie to również nie uchybia przepisom prawa materialnego. Przesłanki materialnoprawne stwierdzenia choroby zawodowej wyznacza przepis § 2 ust. 1 rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz.U. Nr 132, poz. 1115), zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie wykazu chorób zawodowych. Stosownie do § 2 ust. 1 powołanego rozporządzenia przez choroby zawodowe należy rozumieć choroby ujęte w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. Aby zatem określone schorzenie mogło być uznane za chorobę zawodową muszą być spełnione łącznie dwie przesłanki. Po pierwsze, rozpoznane schorzenie musi odpowiadać chorobie ujętej w wykazie chorób zawodowych, o którym mowa wyżej, a po drugie, winno być spowodowane czynnikami szkodliwymi dla zdrowia występującymi na stanowisku pracy osoby zainteresowanej albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. Przedmiotem badania organu jest więc ustalenie istnienia choroby wymienionej w wykazie chorób zawodowych, ustalenie pracy w warunkach narażających na powstanie tej choroby oraz związku przyczynowego między chorobą zawodową, a tymi warunkami. Podstawę wydania przez właściwego inspektora sanitarnego decyzji o stwierdzeniu lub odmowie stwierdzenia choroby zawodowej stanowią zatem zarówno wyniki dochodzenia epidemiologicznego w środowisku pracy oraz orzeczenia lekarskie wyspecjalizowanych jednostek diagnostycznych powołanych do rozpoznawania chorób zawodowych (§ 8 ust. 1 cyt. rozporządzenia). Właściwymi do orzekania o rozpoznaniu lub braku rozpoznania choroby zawodowej są lekarze zatrudnieni w jednostkach organizacyjnych służby zdrowia wymienionych w § 5 ust. 2-3 powołanego rozporządzenia. Przy czym należy wskazać, że organy inspekcji sanitarnej są związane rozpoznaniem choroby podanym w orzeczeniu lekarskim wydanym w trybie przepisów § 6 i § 7 wskazanego rozporządzenia i nie mogą rozstrzygać o istnieniu choroby zawodowej wbrew lub niezgodnie z tym orzeczeniem, jeżeli zostało ono wydane z zachowaniem norm zamieszczonych w cyt. rozporządzeniu i odpowiada warunkom opinii w rozumieniu art. 84 Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie w niniejszej sprawie dotyczyło choroby zawodowej wymienionej w pozycji 21 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia w sprawie wykazu chorób zawodowych. Pozycja ta obejmuje obustronny trwały ubytek słuchu typu ślimakowego spowodowany hałasem, wyrażony podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2, i 3 kHz. W rozpoznawanej sprawie organy sanitarne obu instancji - w oparciu o wyniki oceny narażenia zawodowego - zgodnie przyjęły, że skarżący w trakcie zatrudnienia w przedsiębiorstwie górniczym świadczył pracę w warunkach, gdzie hałas był istotnym zagrożeniem dla narządu słuchu. Nie jest więc okolicznością sporną fakt świadczenia przez skarżącego pracy w warunkach szkodliwych, stwarzających potencjalne ryzyko powstania schorzenia określonego w poz. 21 wykazu chorób zawodowych. Ponieważ jednak stosownie do § 8 ust.1 powołanego rozporządzenia w sprawie wykazu chorób zawodowych podstawą wydania przez właściwego inspektora sanitarnego decyzji o stwierdzeniu lub odmowie stwierdzenia choroby zawodowej są nie tylko wyniki oceny narażenia zawodowego pracownika ale również orzeczenia lekarskie wyspecjalizowanych jednostek diagnostycznych powołanych do rozpoznawania chorób zawodowych skarżący badany był w dwóch takich jednostkach medycznych, tj. w Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S. oraz w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. Lekarze orzecznicy obu tych placówek rozpoznali u skarżącego niedosłuch obustronnie odbiorczy o lokalizacji pozaślimakowej, a więc nieodpowiadający charakterowi niedosłuchu określonemu w poz. 21 wykazu chorób zawodowych, w którym przewidziano niedosłuch o lokalizacji ślimakowej. Ponadto lekarze wykluczyli istnienie choroby zawodowej również ze względu na wielkość ubytku słuchu. Z orzeczeń lekarskich wynika, że stwierdzone u skarżącego podwyższenie progu słuchu wyrażone jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2, 3 kHz wynosi UP-30 dB, UL-33dB (orzeczenie WOMP) oraz UP-25dB, UL-28dB (orzeczenie IMPiZŚ), a zatem nie przekracza 45 dB w uchu lepiej słyszącym. Oznacza to, że ujawniony u skarżącego charakter niedosłuchu oraz poziom ubytku słuchu nie odpowiada prawnej definicji choroby zawodowej ujętej w pozycji 21 wykazu chorób zawodowych. Nie jest więc chorobą zawodową. Orzeczenia wydane w tej spawie, zdaniem Sądu, zasługują na wiarę i mogły stanowić podstawę dokonanych ustaleń faktycznych w sprawie. Badania audiologiczne wykonane przez obie placówki diagnostyczne, pomimo niewielkich różnić w uzyskanych na ich podstawie wynikach, nie potwierdziły ubytku słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, nie potwierdziły również ślimakowej jego lokalizacji. W tej sytuacji zasadnie, zdaniem Sądu, organy orzekające w sprawie przyjęły, że u skarżącego brak jest podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej uszkodzenia słuchu wymienionej w poz. 21 wykazu chorób zawodowych wobec jej nierozpoznania przez uprawnione do tego placówki służby zdrowia. Wskazać w tym miejscu należy, że tak sądy administracyjne, jak i organy inspekcji sanitarnej prowadzące postępowania administracyjne w sprawie stwierdzania chorób zawodowych nie są uprawnione do poszerzania katalogu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do powołanego wyżej rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, jak również do rozszerzającej interpretacji tych przepisów prowadzącej w istocie do poszerzenia tego katalogu chorób. Konkludując, brak przesłanki w postaci rozpoznania choroby zawodowej przez upoważnioną placówkę lekarską uniemożliwia jej stwierdzenie. Dla wyniku sprawy nie ma już więc znaczenia okoliczność, że skarżący wiele lat pracował w warunkach narażenia na działanie czynnika szkodliwego, ponieważ schorzenie, na które cierpi, nie nosi cech choroby zawodowej określonej w poz. 21 wykazu chorób zawodowych. Wobec tego, mimo subiektywnego przekonania o wadliwości zapadłych decyzji, do ich podważenia dojść nie mogło. Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, że Sądowi oczywiście znany jest fakt uznania niezgodności z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP przepisów art. 237 § 1 pkt 2 i 3 Kodeksu pracy w zakresie, w jakim nie określają wytycznych dotyczących treści rozporządzenia oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. opisanego na wstępie (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt P 23/07). Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, określił, iż utracą one moc obowiązującą z upływem 12 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem Sądu, należało uwzględnić odroczenie utraty mocy obowiązującej tych przepisów. Przed wszystkim dlatego, że skorzystanie z możliwości odmowy zastosowania przez sąd (organy administracyjne nie mają takich uprawnień) przepisów przywołanego rozporządzenia musiałoby się łączyć ze wskazaniem organowi ponownie orzekającemu przepisów, na podstawie których musiałby on rozpatrzyć sprawę. Nie jest to jednak możliwe, bo takich przepisów brak, na co zresztą zwrócił uwagę Trybunał określając datę utraty mocy obowiązującej przepisów objętych wyrokiem. Orzekanie wyłącznie na podstawie samych przepisów Konstytucji nie ma oparcia prawnego, bowiem wówczas wszystkie schorzenia pracowników należałoby uznać za choroby zawodowe. Nie jest też możliwe orzekanie wyłącznie na podstawie wyroku sądu administracyjnego, gdyż ten nie stanowi prawa. Dlatego jedyną możliwością byłoby orzekanie na podstawie poprzednich rozporządzeń, jednakowoż te były wydane na tej samej albo jeszcze bardziej niekonstytucyjnej podstawie. Trzeba również wspomnieć, iż sądy administracyjne, w przeciwieństwie do sądów powszechnych nie orzekają merytorycznie o istocie spraw, a kontrolują orzeczenia organów, stąd ocena skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego jest w każdym wypadku inna. W konsekwencji, skoro w dacie orzekania rozporządzenie z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych zachowuje moc obowiązującą, ocenę legalności wydanego w sprawie rozstrzygnięcia należało przeprowadzić uwzględniając jego treść. Z tych przyczyn Sąd uznał zaskarżoną decyzję za legalną, bo opartą o przepisy obowiązujące, mimo obalenia domniemania ich konstytucyjności przez wspomniany wyrok Trybunału. W tym stanie rzeczy brak było podstaw do uwzględnienia skargi, a co za tym idzie podlegała ona oddaleniu, zgodnie z treścią art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)