IV SA/Gl 9/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska Sędzia NSA Adam Mikusiński Protokolant Referent – stażysta Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania burmistrza do wypowiedzenia umowy o pracę stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa Rada Miejska w B. uchwałą z dnia [...] r. Nr [...] działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U.. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 e zm.) uchwaliła zobowiązać Burmistrza B. do wypowiedzenia umowy o pracę zawartej z Dyrektorem Zakładu [...] w B., jako naruszającej zapisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych jednostek samorządu. Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi B.. Pismem z dnia [...] 2006 r. Wojewoda [...] działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późno zm.) wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] roku w sprawie zobowiązania burmistrza do wypowiedzenia umowy o pracę, jako niezgodnej z art. 15 ust. 2 pkt 15 w związku z art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu skargi wskazał, iż powołany w podstawie prawnej uchwały przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, iż "do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy". Art. 18 ust. 2 pkt 15 w/wym. ustawy zawiera normę odsyłającą do innych norm prawa powszechnie obowiązującego, ale wyrażonych wyłącznie w ustawach, tym samym przepis ten stwarza barierę dla rady gminy w sytuacji, gdy dana sprawa nie jest zastrzeżona ustawami do jej kompetencji. Przepis ten zastrzega jedynie kompetencje dla organu stanowiącego gminy, ale jak każdy organ władzy publicznej musi on działać w granicach wyraźnie zakreślonych przez normy prawne wyższego rzędu upoważniające do podjęcia danego aktu normatywnego. Zgodnie bowiem z .konstytucyjną zasadą określoną w art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej mogą działać wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Zdaniem organu nadzoru powołana w podstawie prawnej kwestionowanej uchwały norma art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym nie daje radzie gminy kompetencji do zobowiązania burmistrza do wypowiedzenia umowy o pracę zawartej z dyrektorem Zakładu [...] w B.. Brak jest również innych przepisów powszechnie obowiązującego prawa, z których wynikałoby upoważnienie do podjęcia przez Radę Miejską uchwały o wspomnianej powyżej treści. Nie znajduje tu również zastosowania domniemanie kompetencji rady gminy, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych ustawa ta w art. 30 ust. 2 pkt 5 zastrzega do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego gminy. Wobec takiego uregulowania kompetencja rady gminy określona wart. 18 ust. 2 pkt 15 powołanej ustawy podlega wyłączeniu. Organ nadzoru zaakcentował, iż ustawa o samorządzie gminnym w art. 30 ust. 2 pkt 5 w sposób wyraźny stanowi, iż zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych należy do zadań burmistrza. Z brzmienia powołanej normy prawnej jednoznacznie wynika, iż Rada Miejska nie jest uprawniona do podejmowania przedmiotowej uchwały, gdyż zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, należy do wyłącznej kompetencji burmistrza. Reasumując organ nadzoru wskazał, iż w niniejszej sprawie doszło zatem do naruszenia przez radę Miejską w B. kompetencji ustawowych, które należą do organu wykonawczego gminy. Na poparcie swoich twierdzeń organ nadzoru przywołał wyrok z dnia 20 kwietnia 1999 roku w którym Naczelny Sąd Administracyjny (syg. akt II Sa/Wr 364/98, OSS 1999/3/84) podkreślił, iż w przypadku, gdy przepis ustawy przyznaje kompetencje organowi wykonawczemu, podjęcie przez radę w tej sprawie uchwały jest działaniem z naruszeniem prawa, a zatem – zdaniem Wojewody - należy stwierdzić, że uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w B. należy uznać za sprzeczną z prawem, co czyni wniesienie skargi w pełni uzasadnione i konieczne. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w B. wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazano, iż Burmistrz B. zawarł umowę o pracę z dyrektorem Zakładu [...] naruszając zapisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 roku w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych samorządu terytorialnego. Dyrektor nie spełnia wymogu posiadania wyższego wykształcenia. Tym samym Rada Miejska w B. była zobowiązana do podjęcia uchwały zobowiązującej Burmistrza B. do rozwiązania w/w umowy o pracę. Zdaniem Rady podstawę do podjęcia przedmiotowej uchwały daje art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, który daje radzie kompetencję do stanowienia we wszystkich sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Zgodnie z art. 18 a ustawy o samorządzie gminnym rada kontroluje działalność wójta, burmistrza i w tym celu może podejmować stosowne uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 3 § 2 pkt.6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) wynika, że kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków (....) , podejmowane z zakresu administracji publicznej. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uchwałą Rada Miejska w B. działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym zobowiązała Burmistrza B. do wypowiedzenia umowy o pracę zawartej z dyrektorem Zakładu [...] w B.. Wspomniany przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, iż "do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy". Zatem norma art. 18 ust. 2 pkt 15 omawianej ustawy zawiera normę odsyłającą do innych norm prawa powszechnie obowiązującego, ale wyrażonych wyłącznie w ustawach. Jednocześnie omawiany przepis prawa stwarza barierę dla rady gminy w sytuacji gdy dana sprawa nie jest zastrzeżona ustawami do jej kompetencji. Oczywistym przy tym jest, iż organ stanowiący gminy swoje kompetencje wskazane w omawianym przepisie prawa , jak każdy inny organ władzy publicznej może wykonywać jedynie w granicach wyraźnie zakreślonych przez normy prawne wyższego rzędu upoważniające do podjęcia danego aktu normatywnego. Zgodnie bowiem z zasadą określoną w art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej mogą działać wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to – jak trafnie podkreślił organ nadzoru - że podczas, gdy jednostka posiada swobodę działania zgodnie z zasadą, że co nie jest wyraźnie zabronione przez prawo jest dozwolone, to organy władzy publicznej mogą działać tylko w tych przypadkach i w takim zakresie, w których upoważnia je do tego prawo (por. W. Skrzydło, Konstytucja RP. Komentarz. Zakamycze 1999 r., s. 15, por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 1997 r., syg. akt II SA 534/96, M.Podat. 1997/12/374). Przeto tez należy w całości podzielić pogląd organu nadzoru, iż powołana w podstawie prawnej kwestionowanej uchwały norma art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym nie daje radzie gminy kompetencji do zobowiązania burmistrza do wypowiedzenia umowy o pracę zawartej z dyrektorem Zakładu [...] w B.. Rada przy tym nie wskazała innych przepisów powszechnie obowiązującego prawa, z których wynikałoby upoważnienie do podjęcia przez Radę Miejską uchwały o wspomnianej powyżej treści. Prawidłowa jawi się również konstatacja organu nadzoru, iż w przedmiotowym przypadku nie znajduje również zastosowania zasada domniemania kompetencji rady gminy, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych omawiana ustawa zastrzega do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego gminy ( patrz art. 30 ust. 2 pkt 5 omawianej ustawy). W tym stanie rzeczy wspomniane uregulowanie prawne powoduje, iż kompetencja rady gminy określona wart. 18 ust. 2 pkt 15 powołanej ustawy podlega wyłączeniu. Innymi słowy w przypadku gdy przepis ustawy przyznaje kompetencję do działania organowi wykonawczemu gminy, podjęcie przez radę gminy w tej sprawie uchwały jest działaniem z naruszeniem prawa. Ustawa o samorządzie gminnym w art. 30 ust. 2 pkt 5 w sposób jednoznaczny i wprost stanowi, iż zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych należy do zadań burmistrza. Z brzmienia powołanej normy prawnej jednoznacznie wynika, iż Rada Miejska nie jest uprawniona do podejmowania przedmiotowej uchwały, gdyż zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, należy do wyłącznej kompetencji burmistrza. Przeto też w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia przez Radę Miejską w B. kompetencji ustawowych, które należą do organu wykonawczego gminy. Co do zawartego w odpowiedzi na skargę twierdzenia mającego uzasadniać podjęcie przedmiotowej uchwały, iż zgodnie z art. 18 a ustawy o samorządzie gminnym rada kontroluje działalność wójta, burmistrza i w tym celu może podejmować stosowne uchwały należy wskazać, że w wyniku działań o charakterze kontrolnym rada gminy nie przejmuje sprawy do jej końcowego załatwienia, lecz jedynie ma skontrolować (ocenić) działanie tego organu. Z tego też względu rada gminy nie może zastępować wójta (burmistrza, prezydenta) i podejmować się załatwienia sprawy, która z mocy ustawy została mu powierzona. Kompetencja do podejmowania wszelkiego rodzaju decyzji w zakresie zatrudniania i zwalniania kierowników gminnych jednostek organizacyjnych należy bowiem wyłącznie do organu wykonawczego gminy (art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy). Reasumując, należało dojść do wniosku, iż przedmiotowe działanie pozostaje w sprzeczności z zasadą legalizmu proklamowaną w art. 7 Konstytucji RP, wedle której organy władzy publicznej mogą działać jedynie w granicach i na podstawie prawa. Konsekwencją tego stanu rzeczy musi być zatem wyeliminowanie zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego. Dlatego też działając na zasadzie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) w zw. z art. 94 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym orzeczono o niezgodności zaskarżonej uchwały z prawem.