IV SA/Gl 9/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2008 r. sprawy ze skargi B. B. na uchwałę Rady Miasta C. z dnia 20 [...] r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia kategorii drogi gminnej oddala skargę Uchwałą nr [...] z dnia [...] Rada Miasta C. pozbawiła kategorii drogi gminnej ulicę W. D. na odcinku od [...] do ulicy [...]. Uchwała ta została podjęta m.in. na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 1592 ze zm.). Pismem z dnia [...] B. B., działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r. Nr 142, poz. 1591), wezwała Radę Miasta C. do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie w/wym. uchwały lub ewentualnie jej zmianę polegającą na wprowadzeniu zapisu, iż nie narusza ona praw nabytych właścicieli działek położonych wzdłuż dotychczasowej drogi publicznej i z nią graniczącymi oraz zobowiązania Prezydenta Miasta do ustanowienia bezpłatnej służebności przejazdu i przechodu na rzecz każdoczesnych właścicieli działek graniczących z dotychczasową drogą publiczną w sposób uzgodniony z zainteresowanymi. Wskazała, iż jest współwłaścicielką działek niezabudowanych położonych przy ul. [...] o nr ewidencyjnych [...];[...];[...];[...] obręb [...] (KW Nr [...] prowadzona przez Sąd Rejonowy w C. IX Wydział Ksiąg Wieczystych), które na skutek podjętej uchwały zostały pozbawione dostępu do drogi publicznej, co zmieniło ich dotychczasowy budowlany status prawny. Wywodziła, iż uniemożliwiło jej to m.in. ubieganie się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a tym samym pozbawiło możliwości wykorzystania należącej do niej nieruchomości na cele budowlane. Zarzuciła, iż uchwała narusza konstytucyjnie chronione prawo własności, faworyzuje jednostronnie sprzedawców targowiska, poprzez umożliwienie zagospodarowania tej ulicy na potrzeby targowiska bez przeprowadzenia analizy stanu faktycznego i prawnego. W piśmie Zastępcy Prezydenta Miasta C. z dnia [...], stanowiącym odpowiedz na powyższe wezwanie, wyjaśniono, iż ustanowienie służebności przejazdu i przechodu nie jest możliwe we wskazanym w wezwaniu trybie lecz po uzgodnieniu warunków dotyczących lokalizacji oraz sposobu finansowania służebności. Jako, że z dokumentów będących w posiadaniu Urzędu nie wynika, aby B. B. występowała wcześniej o ustanowienie służebności, wezwanie do usunięcia naruszenia prawa uznano za przedwczesne i nieuzasadnione. Pismem z dnia [...] (data nadania w urzędzie poczty) B. B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powołaną wyżej uchwałę domagając się stwierdzenia jej nieważności oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca w pierwszej kolejności zarzuciła naruszenie jej interesu prawnego jako współwłaścicielki nieruchomości położonej w C. przy ul. [...] poprzez pozbawienie tej nieruchomości statusu działki budowlanej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 2004 nr 261, poz. 2603) oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717), w następstwie podjęcia skarżonej uchwały, która pozbawia tę ulicę (na odcinku w niej określonym) kategorii drogi publicznej. Powyższe, zdaniem skarżącej, uniemożliwia zabudowę jej nieruchomości zarówno na podstawie decyzji o warunkach zabudowy jak i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przypadku jego uchwalenia. Następnie zaskarżonej uchwale zarzuciła rażące naruszenie art. 2 ust. 2, art. 7 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 nr 71, poz. 838) w zakresie w jakim uchwała pozbawia właścicieli przyległych nieruchomości możliwości realizacji ich podstawowych potrzeb komunikacyjnych oraz prowadzi do likwidacji drogi publicznej. Ponadto zarzuciła naruszenie art. 21 w zw. z art. 8 Konstytucji oraz art. 140 k.c. i 144 k.c. Podniosła, że uchwała usankcjonowała stan sprzeczny z prawem, który polegał na tym, że w części urządzonej ulicy graniczącej z jej nieruchomością władze miasta dopuściły do funkcjonowania targowiska doprowadzając do powstania trudności w dostępie do jej posesji. Kierowane przez nią pisma wzywające do respektowania przepisów chroniących prawo własności nie odniosły zamierzonego skutku. Wskazała, że zaskarżone rozstrzygnięcie narusza reguły konstytucji odnoszące się do ochrony prawa własności, gdyż jednostronnie i arbitralnie faworyzuje określoną grupę obywateli – sprzedawców targowiska, pozwalając im na zajęcie całej przestrzeni ulicy do celów handlowych odbierając właścicielom sąsiadujących z tą ulicą działek możliwości realizacji ich prawa własności. Zdaniem skarżącej, nawet przy założeniu, że Rada Miasta miała prawo do pozbawienia drogi kategorii drogi publicznej oraz w następstwie tego jej likwidacji i wydzierżawienia powstałej w ten sposób działki nr [...] Stowarzyszeniu A, to nie można zgodzić się z twierdzeniem, że nie miała jednoczesnego obowiązku zagwarantowania właścicielom nieruchomości położonych wzdłuż dotychczasowej drogi publicznej zachowania ich praw. Dalej podniosła, iż w następstwie podjęcia zaskarżonej uchwały dokonano likwidacji drogi, nie zaś przekształcenia jej na drogę wewnętrzną w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych oraz w rozumieniu powszechnym. Tymczasem, zdaniem skarżącej, ustawa o drogach publicznych nie przewiduje likwidacji drogi publicznej, a jedynie wprowadza instytucję pozbawienia drogi jej dotychczasowego charakteru. Na potwierdzenie tej tezy skarżąca przywołała wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 26 lipca 2002r, sygn. akt II S.A./Wr 1504/2000. Powyższe, jak wskazała, ma ten skutek, że jej nieruchomość nie tylko nie jest związana z żadną droga publiczną ale i z drogą wewnętrzną. Nadto wyłączenie fragmentu ulicy będącego integralnym elementem drogi o określonym statusie z pewnego ciągu komunikacyjnego uznała za sytuację patologiczną i naruszającą art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Zdaniem skarżącej w świetle regulacji art 140 i 144 k.c. nie ulega wątpliwości, iż społeczno-gospodarcze przeznaczenie prawa własności powiązane jest z wolnością zabudowy działki, która na skutek podjętej uchwały doznaje daleko idącego uszczerbku. W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podniesiono, że skarżąca była informowana pismem z dnia [...], że istnieje możliwość ustanowienia odpowiednich służebności przejazdu i przechodu. Ponadto wskazano, że ulica [...] będąca przedmiotem skarżonej uchwały, przed datą jej podjęcia faktycznie nie była drogą gminną, a jedynie zwyczajowym traktem pieszym, gdzie wjazd samochodem możliwy był tylko w godzinach późno-popołudniowych i wieczornych. Zaznaczono, że występując z wnioskiem o wydanie warunków zabudowy zarówno na zasadach obowiązujących wówczas, kiedy obowiązywała plan zagospodarowania przestrzennego oraz obecnie, gdy uchwalone jest studium zagospodarowania przestrzennego, należy w każdym indywidualnym przypadku liczyć się z możliwością uzyskania decyzji negatywnej. Przyznano również, że Zarząd Miasta decydując się na prowadzenie targowiska nakazał przeprowadzenie na jego terenie inwestycji – modernizacji, na mocy umowy zawartej ze Stowarzyszeniem. Na mocy tej umowy Stowarzyszenie zostało zobowiązane do zapewnienia swobodnego dojazdu do nieruchomości skomunikowanej bezpośrednio od strony targowiska, co oznacza możliwość rozwiązania problemu skarżącej bez konieczności występowania na drogę sądową. Na rozprawie skarżąca oświadczył, że jej nieruchomość jest nadal niezabudowana i nie ma prawnie uregulowanego dostępu do drogi publicznej ponadto zaprzeczyła, aby składano jej propozycję ustanowienia służebności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała nr [...] z dnia [...] Rada Miasta C., którą pozbawiono kategorii drogi gminnej ulicę [...] na odcinku od [...] do ulicy [...]. Skarga na tę uchwałę została wniesiona w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W świetle brzmienia cyt. przepisu przed rozpoznaniem skargi Sąd zobowiązany jest w pierwszej kolejności do weryfikacji przesłanek jej dopuszczalności. Zatem Sąd bada, czy sprawę wniesiono w sprawie z zakresu administracji publicznej, czy przed wniesieniem skargi skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa oraz czy legitymuje się interesem prawnym w zaskarżeniu uchwały. Jak wynika z akt sprawy skarżąca dopełniła warunku uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Niewątpliwie skarga z uwagi na jej przedmiot mogła być wniesiona w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym bowiem sprawa będąca przedmiotem zaskarżonej uchwały mieści się w zakresie administracji publicznej. Ponadto skarga została wniesiona w terminie o jakim mowa w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd zobligowany był zatem do zbadania legitymacji procesowej skarżącej. Prawo do kwestionowania uchwały organów gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym ma bowiem tylko ten, kto wykaże, że zaskarżonym rozstrzygnięciem został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. W doktrynie i orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia musi występować obiektywnie i odnosić się do realnie istniejącej potrzeby ochrony prawnej. Musi to być interes własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany. Interes ten powinien wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Zatem musi istnieć związek między zaskarżoną uchwałą a sferą indywidualnych praw skarżącego, wynikających z przepisów prawa. Tak więc skarżący musi się wykazać nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia stanowi bowiem przesłankę dopuszczalności skargi i otwiera drogę jej merytorycznej oceny. W sprawie poddanej kontroli Sądu skarżąca swój interes prawny wywodzi z faktu, iż jest współwłaścicielem nieruchomości położonej przy ul. [...], wzdłuż odcinka tej drogi od [...]do ul. [...]. Na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały Rada Miasta pozbawiła ul. [...] na wskazanym odcinku kategorii drogi gminnej. Naruszenie interesu upatruje natomiast w tym, że uchwała pozbawia nieruchomość, której jest współwłaścicielem, statusu działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 2004 nr 261, poz. 2603) oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717), gdyż utraciła ona dostęp do drogi publicznej. Powyższe, zdaniem skarżącej, uniemożliwia zabudowę jej nieruchomości zarówno na podstawie decyzji o warunkach zabudowy jak i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przypadku jego uchwalenia. Zatem należało zważyć, czy zaskarżona uchwała wywołuje skutki w sferze praw skarżącej jako współwłaściciela nieruchomości graniczącej z odcinkiem drogi pozbawionej kategorii drogi publicznej. Otóż zdaniem Sądu uchwała nie wpływa bezpośrednio na prawo własności oraz jego wykonywanie. Nie ogranicza bowiem uprawnień właściciela nieruchomości w zakresie jej dysponowania, tj. korzystania z nieruchomości oraz rozporządzania nią. Utrata bezpośredniego dostępu do drogi publicznej nieruchomości będącej jej własnością, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie ma wpływu na sposób wykonywania prawa własności, przez który skarżąca rozumie niemożność zabudowy działki na skutek pozbawienia jej charakteru budowlanego, tj. statusu działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przyjdzie wskazać, że pojęcie działki budowlanej w rozumieniu pierwszej ze wskazanych przez skarżącą ustaw odnosi się do działki zabudowanej (art. 4 pkt 3a). Tymczasem skarżąca podaje, iż działka, której jest współwłaścicielem dotychczas nie została zabudowana. Natomiast aktem regulującym kwestie zagospodarowania przestrzennego w tym kwestie odnoszące się do przeznaczenia terenu, określenia sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu reguluje ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W świetle regulacji tej ustawy, również wskazanej przez skarżącą, przeznaczenie terenu położonego na obszarze gminy oraz określenie sposobu jego zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego wraz z innymi przepisami kształtują zatem sposób wykonywania tego prawa. Natomiast w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 oraz art. 61 tej ustawy ) W świetle przepisu art. 2 pkt 12 powołanej wyżej ustawy przez "działkę budowlaną" należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Przepis ten pojęcie działki budowlanej łączy m.in. z dostępem do drogi publicznej. Przyjdzie jednocześnie zauważyć, zgodne z art. 2 pkt 14 tej ustawy ilekroć w ustawie mowa jest o "dostępie do drogi publicznej" - należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że o tym czy działka ma dostęp do drogi publicznej nie decyduje wyłącznie bezpośredni dostęp do tej drogi. Powyższe oznacza, że dostęp do drogi publicznej, o którym mowa w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określającym warunki, od których uzależnione jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy należy rozumieć bądź jako bezpośredni dostęp do tej drogi bądź też dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Należy zatem stwierdzić, że o tym czy i w jakim zakresie działka skarżącej będzie mogła być zabudowana nie jest uwarunkowane od bezpośredniego jej dostępu do drogi publicznej. W przypadku gdy działka gminy, jak twierdzi skarżąca, nie spełnia funkcji drogi wewnętrznej, skarżącej przysługuje uprawnienie do ustanowienia służebności drogowej dla obsługi komunikacyjnej jej nieruchomości. Tymczasem skarżąca nie wykazała, iż w następstwie podjęcia tej uchwały organy gminy naruszyły jej uprawnienie w zakresie dostępu nieruchomości do drogi publicznej poprzez odmowę ustanowienia bezpłatnej służebności przejazdu i przechodu na rzecz jej nieruchomości graniczącej z dotychczasową drogą publiczną w sposób uzgodniony pomiędzy stronami. Natomiast akcentowanie przez skarżącą uciążliwości polegające na braku swobodnego przejścia czy też dojazdu do nieruchomości wskutek działalności targowiska na terenie objętym przedmiotową uchwałą może stanowić o naruszeniu jej faktycznego nie zaś prawnego interesu. Powołanie przez skarżącą przepisów art. 140 i 144 k.c. wyznaczających treść i zakres prawa własności, które, jej zdaniem, zostały naruszone przez organy gminy na skutek działań podjętych w następstwie uchwalenia zaskarżonej uchwały nie uzasadniało stwierdzenia, iż uchwała ta narusza interes prawny skarżącej w przedmiotowej sprawie administracyjnej. Przyjdzie wskazać, że ich funkcja nie obejmuje spraw z zakresu administracji publicznej. Ochrony prawnej w przypadku naruszenia tych przepisów należy upatrywać w regulacjach prawa cywilnego nie zaś w obszarze regulacji publicznoprawnej, jaką gwarantuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skoro skarżąca nie wykazała skutecznie naruszenia zaskarżoną uchwałą jej interesu prawnego, to należało uznać, iż nie ma legitymacji do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Z tego względu nie mogły być rozważane zarzuty skargi odnoszące się do legalności tej uchwały. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, skargę oddalił.