IV SA/Gl 90/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie: NSA Wiesław Morys WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik /spr./ Protokolant apl. radc. Wioletta Wołek-Reszka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi Gminy P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nagród dla nauczycieli za osiągnięcia dydaktyczno-wychowawcze o d d a l a s k a r g ę SJ/ Zaskarżoną uchwałą Nr [...] w sprawie kryteriów i trybu przyznawania nagród dla nauczycieli za ich osiągnięcia dydaktyczno-wychowawcze, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /tekst jednolity Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591/ oraz art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela /tekst jednolity Dz.U. z 2003 r. Nr 118, poz. 1112/, Rada Gminy P. ustaliła kryteria i tryb przyznawania nagród dla nauczycieli ze specjalnego funduszu w budżetach organów prowadzących szkoły. Z brzmienia § 3 pkt 1 lit. b wskazanej uchwały wynikało, iż powierzono ustalenie szczegółowych zasad i trybu przyznawania nagród dyrektora, dyrektorowi danej szkoły /placówki/ po zasięgnięciu opinii Rady Pedagogicznej. W § 12 uchwały natomiast wprowadzono zapis, iż uchwała wchodzi w życie z dniem jej podjęcia. W dniu [...] Wojewoda Ś. w związku z art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591/ wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej uchwały powołując się na jej niezgodność z art. 49 ust.1a ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela /Dz.U. Nr 118 z 2003 r., poz. 1112 z późn. zm./ oraz przepisem art. 88 Konstytucji RP, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych /Dz.U. Nr 62, poz. 718 z późn. zm./ zawiadamiając zgodnie z treścią art. 61 § 4 k.p.a. Radę Gminy P. W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania wskazano, iż zgodnie z art. 49 ust. 2 Karty Nauczyciela kryteria i tryb przyznawania nagród organów prowadzących szkołę i dyrektorów szkół ustalają organy prowadzące szkołę, czyli odpowiednie rady gmin, a w § 3 pkt 1 lit. b powierzono to dyrektorowi placówki oświatowej. Nadto, po myśli art. 13 ustawy z dnia 15 lipca 2004 r. o zmianie ustawy – Karta Nauczyciela oraz o zmianie niektórych innych ustaw /Dz.U. 04.179.1845/ organy prowadzące szkoły, miały obowiązek dostosowania do jej przepisów kryteriów i trybu przyznawania nagród określonych w art. 49 ust. 1 pkt 1 ustawy. Jako uzasadnienie drugiego zarzutu, wskazano, iż warunkiem wejścia w życie przepisów powszechnie obowiązujących stanowionych przez organy jednostek samorządu terytorialnego jest ich ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz ustalenie odpowiedniego vocatio legis. W odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania Wójt Gminy P. pismem z dnia 2 grudnia 2004 r. zakwestionował słuszność zarzutów tam zawartych i powołał się na treść art. 13 pkt 2 i 10 ustawy o samorządzie, z których wynika, iż w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organu powiatu oraz organu gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy, inne akty prawne, informacje, komunikaty, obwieszczenia, ogłoszenia, jeżeli tak stanowią przepisy szczególne, co nie może dotyczyć zaskarżonej uchwały. Podniósł nadto, iż § 3 uchwały Rady Gminy reguluje kryteria i tryb przyznawania nagród w sposób prawidłowy. Rozstrzygnięciem nadzorczym Nr [...] z dnia [...] wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /tekst jednolity z 2000 r. Dz.U. 142, poz. 1591 z późn. zm./ Wojewoda Ś. stwierdził nieważność uchwały Gminy P. z dnia [...] Nr [...] w sprawie kryteriów i trybu przyznawania nagród dla nauczycieli za ich osiągnięcia dydaktyczno-wychowawcze, jako niezgodnej z przepisem art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela /tekst jednolity z 2003 r. Dz.U. Nr 118, poz. 1112 z późn. zm./ oraz niezgodnej z przepisem art. 88 Konstytucji RP, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych /Dz.U. Nr 62, poz. 718 z późn. zm./. Uzasadniając swoje stanowisko, Wojewoda Ś. wskazał, iż przepis art. 49 ust. 2 Karty Nauczyciela zawiera delegację ustawową do wydania aktu prawa miejscowego. Wejście w życie aktów prawa miejscowego uzależnione jest od ich ogłoszenia, o czym stanowi art. 88 Konstytucji RP, a potwierdza art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W opinii Wojewody Ś. zaskarżona uchwała była aktem prawa miejscowego. Zgodnie z powyższym, zdaniem Wojewody Ś., przepis art. 12 zaskarżonej uchwały stanowiący, iż uchwała wchodzi w życie z dniem jej podjęcia, bez koniecznego vocatio legis, był niedopuszczalny. Powyższe uchybienie uznane zostało przez Wojewodę Ś. jako uchybienie powodujące nieważność uchwały, a na poparcie takiego stanowiska przytoczone zostały niepublikowane wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego /II SA/Ka 1659, II SA/Ka 1660 i II SA/Ka 1079/01/, zgodnie z którymi brak ogłoszenia uchwały mającej charakter prawa miejscowego w dzienniku urzędowym stanowił nieważność takiej uchwały skutkującej konieczność wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wskazano nadto, iż w § 3 przedmiotowej uchwały zawarto subdelegację uprawnień rady gminy na dyrektora placówki oświatowej, co jest sprzeczne z prawem, bowiem art. 49 ust. 2 Karty Nauczyciela zawierający delegację ustawową jest normą o charakterze iuris cogentis, a bezwzględnie obowiązujący charakter norm tego rodzaju narzuca konieczność formułowania wydawanych na ich podstawie aktów wykonawczych z uwzględnieniem wszystkich przesłanek w nich zawartych, pod rygorem bezwzględnej nieważności uchwały. Nie godząc się ze stanowiskiem Wojewody Ś. Wójt Gminy P. złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę domagając się w niej wskazania podstawy prawnej nakładającej obowiązek publikacji zaskarżonej uchwały w Dzienniku Urzędowym Wojewody Ś. oraz uzasadnienia, dlaczego uchwała ta traktowana ma być jako prawo miejscowe. W odniesieniu do drugiego zarzutu rozstrzygnięcia nadzorczego wskazane zostało wyłącznie, iż jest on bezpodstawny. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda Ś. wskazał jako podstawę prawną nakładającą obowiązek publikacji aktów prawa miejscowego na art. 88 Konstytucji RP oraz na przepis art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych przywołując także jej art. 4 ust. 1, w myśl którego akt prawa miejscowego może wchodzić w życie najwcześniej po upływie 14 dni od ogłoszenia w dzienniku urzędowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153, poz. 1269/ sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny jest zatem właściwy do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Art. 3 § 1 i § 2 ustawy prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/, zwanej dalej ustawą p.p.s.a., wskazuje, iż sądy administracyjne sprawując kontrolę zgodności z prawem wykonywania zadań administracji publicznej stosują środki określone w tej ustawie, a zatem w świetle brzmienia jej art. 145 § 1 badają czy kwestionowane działania nie uchybiają przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto badają czy organ administracyjny nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji. Przy czym, jak głosi art. 134 § 1 tej ustawy rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanymi zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Rozpoznając sprawę ze skargi Wójta Gminy P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. w K. Wojewódzki Sąd Administracyjny oceniał legalność zaskarżonego aktu nadzoru mając na względzie przywołane w nim jako podstawa prawna przepisy prawa materialnego, a także w aspekcie zgodności z przepisami postępowania administracyjnego i stwierdził, iż skarga nie mogła odnieść skutku. Na wstępie należy podkreślić, iż samorząd terytorialny to część składowa władzy wykonawczej w państwie. Przedmiotem jego działań są sprawy stanowiące część zadań należących do zakresu tej władzy /art. 163 Konstytucji RP/. Wprawdzie Konstytucja RP przyznaje jednostkom samorządu terytorialnego w zakresie przyznanych im uprawnień samodzielność, która z mocy art. 165 Konstytucji podlega ochronie sądowej, to jednak w art. 171 poddaje ową działalność nadzorowi wskazanych w nim organów, z punktu widzenia legalności. Kwestia zgodności z prawem działania organów samorządu gminnego, jak stanowi art. 85 i 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm./, podlega nadzorowi organów administracji rządowej. W sprawach uchwał i zarządzeń nie będących indywidualnymi rozstrzygnięciami organów gminnych, za wyjątkiem spraw wskazanych w treści art. 86 in fine ustawy z samorządzie, nadzór ten sprawowany jest przez wojewodę. Przedmiotem sprawy rozpoznawanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny była uchwała Nr [...] z dnia [...] Rady Gminy P. podjęta w ramach delegacji ustawowej zawartej w treści art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela /tekst jednolity z 2003 r. Dz.U. Nr 118 poz. 1112 z późn. zm./, a zatem uchwała, co do której, w myśl wyżej wskazanych norm prawnych Wojewoda posiadał uprawnienia nadzorcze. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznawszy zatem, że zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewody Ś. wydane zostało w ramach przysługujących mu uprawnień, przystąpił do dalszych rozważań mających na celu ustalenie jego zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Przede wszystkim przeto Sąd rozważał, czy przy wydawaniu uchwały Nr [...] doszło do naruszenia prawa i jeśli naruszenie takie miałoby miejsce, czy byłoby to naruszenie prawa o charakterze istotnym. Problem powyższy wywodzi się z treści przepisów art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym. Wskazany bowiem art. 91 ustawy o samorządzie gminnym różnicując konsekwencje naruszenia prawa w zależności od tego czy są to naruszenia istotne lub nieistotne jednocześnie nie definiuje rodzaju wad uchwał, które należą do wskazanych kategorii naruszeń prawa. W art. 91 ust. 5 ustawodawca odsyłając do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego pozwala zatem przy ustalaniu zakresu pojęcia "istotne naruszenie prawa" oprzeć się na rozwiązaniach przyjętych w kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu gminy czy też rozstrzygnięcia nadzorczego, nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 § k.p.a. /por. wyrok NSA z 18 września 1990 r. sygn. akt SA/Wr 849/90, ONSA 1990, nr 4, poz. 2; wyrok NSA z 26 marca 1991 r. sygn. akt SA/Wr 81/91 "Wspólnota" 1991, nr 26, s. 14; wyrok NSA z 16 listopada 2000 r. sygn. akt II SA/Wr 157/99, nie publikowany/. Do istotnych naruszeń prawa należy natomiast zaliczyć naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podejmowania uchwał czy przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał przez organy gminne. Kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego poddane zostało rozstrzygnięcie nadzorcze zarzucające organowi samorządu terytorialnego nie zastosowanie się do konstytucyjnej zasady obowiązku promulgacji aktów prawa powszechnie obowiązującego, w tym aktów prawa miejscowego. Od oceny zatem, czy zaskarżona uchwała miała charakter prawa powszechnie obowiązującego, zależało uznanie stanowiska Wojewody zawartego w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia [...] za zgodne lub niezgodne z prawem. Należy w tym miejscu zauważyć, iż nie pozbawione jest słuszności stanowisko skarżącego, który w skardze swojej domagał się należytego uzasadnienia tej kwestii, rozstrzygnięcie nadzorcze bowiem, poza autorytatywnym stwierdzeniem powyższego faktu nie zawiera szczegółowego wyjaśnienia najistotniejszego w sprawie, a spornego pomiędzy stronami, zagadnienia. Rozważania swoje zatem w zakresie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoczął od oceny charakteru prawnego uchwały Nr [...] z dnia [...]. Jest oczywiste, iż organy gmin jako organy kolegialne mogą działać za pomocą aktów wydawanych w formie uchwał. Nie wszystkie z takich kolegialnych decyzji mają charakter norm generalnych. Zarówno w doktrynie, jak i judykaturze podejmowane były próby klasyfikacji takich aktów. Można było systematyzować je pod względem merytorycznym ze względu na przedmiot uchwały czy formalnym – pod względem wymaganego quorum, czy ze względu na podstawę prawną do ich wydania, czy też ze względu na adresata normy /por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 1993 r. sygn. III SA 680/93 ONSA 1994 Nr 4 poz. 145, uchwała 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 17 czerwca 1993 r. I PZP 2/93 OSN z 1994 Nr 1 poz. 1. Antoni Agopszowicz. Zarys prawa samorządu terytorialnego. Skrypt Uniwersytetu Śląskiego, Antoni Szewc, Tomasz Szewc. Uchwałodawcza działalność organów samorządu terytorialnego. Wyd. Difin/. Najtrafniejszym wydaje się jednak ten ostatni sposób podziału aktów gminnych, pozwalający na wyróżnienie przepisów adresowanych do wszystkich lub nieokreślonej liczby osób nieoznaczonych indywidualnie przebywających na terenie gminy lub prowadzących na jej terenie swoje interesy jako aktów generalnych, w przeciwieństwie do przepisów regulujących wewnętrzne sprawy gminy jako osoby prawnej oraz aktów adresowanych do indywidualnie oznaczonego podmiotu. W oparciu o powyższą klasyfikację można uznać, iż aktem prawa powszechnie obowiązującego wydanym jako akt prawa miejscowego są uchwały gminne skierowane do nieokreślonego kręgu adresatów. Oceniając pod tym względem uchwałę stanowiącą przedmiot zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, należy bezspornie dojść do wniosku, iż co prawda dotyczy ona osób o określonych przymiotach, jednak nieoznaczonych indywidualnie i w nieokreślonej liczbie, a zatem jest aktem prawa miejscowego o powszechnym zasięgu obowiązywania. Zakwalifikowanie uchwały do tej grupy aktów rodzi obowiązek jej ogłoszenia zgodnie z treścią art. 88 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych /Dz.U. Nr 62, poz. 718/. W niniejszej sprawie organ gminny uchybił temu obowiązkowi, z naruszeniem wskazanych norm stwierdzając, iż uchwała wchodzi w życie z dniem jej podjęcia. Jak wcześniej zostało zauważone, podstawą stwierdzenia nieważności są tylko istotne naruszenia prawa, a więc takie, które dotykają podstawowych, ważnych postanowień uchwały. Przyjęcie w sprawie poglądu, iż za takie należy uznać postanowienia określające błędnie termin wejścia w życie aktu prawa miejscowego należy ocenić za trafne. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny za nietrafne uznał stanowisko skarżącego, który z treści art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych /Dz.U. Nr 62, poz. 718/ wywiódł pogląd o braku konieczności publikowania zaskarżonej uchwały w dzienniku urzędowym. W myśl bowiem art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm./ na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, a takowe zgodnie z treścią art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych /Dz.U. Nr 62, poz. 718/ podlegają publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W tym miejscu Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za celowe rozważenie zarzutu skargi w zakresie braku uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego co do podstawy prawnej nakazującej publikację zaskarżonej uchwały. W toku postępowania nadzorczego organ nadzoru związany jest przepisami kodeksu postępowania administracyjnego /art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym/, co oznacza, że obowiązany jest również stosować się do zapisu zawartego w treści art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Zgodnie z prawem zatem, rozstrzygnięcie nadzoru powinno zawierać szczegółowe uzasadnienie prawne i faktyczne co do niezgodności uchwały rady gminy z prawem. Brak takiego uzasadnienia nie spełnia wymogów wykazania naruszenia prawa w uchwale organu gminy, co oznacza przekroczenie granic ingerencji nadzorczej. Jednakże zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, mimo, iż istotnie należało bardziej zdecydowanie wskazać na związek zaskarżonej uchwały z treścią art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych /Dz.U. Nr 62, poz. 718/, to brak ten, wobec prawidłowego rozstrzygnięcia i innych, wskazujących na słuszność rozumowania organu wywodów nie należy do uchybień proceduralnych, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do zarzutu drugiego, należy stwierdzić, iż organ nadzoru, jak wskazano wyżej, jest związany z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem obowiązany jest ustalić stan faktyczny zgodnie z rzeczywistością /art. 7 k.p.a./. Przeto, aby zastosować przewidziany w ustawie środek nadzoru, organ administracji musiał w sposób nie budzący wątpliwości wykazać sprzeczność postanowień § 3 zaskarżonej uchwały z zawartą w treści art. 49 ust. 2 Karty Nauczyciela /tekst jednolity z 2003 r. Nr 118, poz. 1112/ delegacją ustawową. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sprzeczność taka nie miała miejsca, a uznanie zamiaru Rady Gminy P. jako sprzeczne z wolą ustawodawcy opierało się wyłącznie na nieprawidłowej interpretacji treści wskazanej normy. Istotnie zapis § 3 uchwały, w szczególności jego pkt "b" nie został dokonany poprawnie z punktu widzenia zasad techniki prawotwórczej, bowiem mógł nasuwać wątpliwości co do woli Rady Gminy, jednakże interpretacja tego zapisu pozwala na odczytanie, iż wolą Rady Gminy P. było wyłącznie, by dyrektor placówki oświatowej, przy zastosowaniu zasad i kryteriów opisanych w pkt "a" § 3 uchwały zasięgał opinii wymienionych w pkt "b" organów. Wobec powyższego należało uznać, iż uchybienie powyższe nie może zostać zaliczone do katalogu uchybień istotnych w rozumieniu art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym. Mając jednak na względzie wywody wcześniejsze odnoszące się do zarzutu pierwszego postawionego organowi gminy w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze orzekając jak w sentencji na mocy art. 151 p.p.s.a.