IV SA/Gl 903/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant specjalista Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją nr [...] z dnia [...]r. wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta W. na podstawie art. 106 ust. 4, art. 39 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 4, art. 4, art. 7 pkt 4,6,7, art. 8 ust. 1 oraz art. 8 ust. 3, art. 12 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2015r. poz. 163) odmówiono A.W. przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności bezglutenowej i zwykłej w ramach programu wieloletniego "pomoc państwa w zakresie dożywiania" w kwocie 280 zł od dnia 1 kwietnia do dnia 30 kwietnia 2015r. Po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego organ ustalił, że strona pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z małoletnim synem R., jest osobą rozwiedzioną, a matka dziecka ma ograniczoną władzę rodzicielską. Na mocy ugody sądowej zobowiązana jest do alimentacji syna w kwocie 200 zł miesięcznie. Zajmowane przez stronę i syna mieszkanie o powierzchni 37m2, jest mieszkaniem komunalnym, a strona otrzymuje dotację do czynszu w kwocie 287,01 zł miesięcznie. W mieszkaniu nie zauważono braków w zakresie podstawowych sprzętów. Z dalszych ustaleń organu wynikało, że wnioskodawca jest osobą bezrobotną zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy w W. i z prawem do zasiłku. Nie otrzymuje pełnej wysokości świadczenia ze względu na zajęcia komornicze na poczet alimentów w wysokości 300 zł miesięcznie na rzecz synów J.W. i M.H. Z oświadczenia wnioskodawcy i zaświadczenia lekarskiego wynika, że on i syn wymagają diety bezglutenowej ze względu na celiakię. Wydatek ten wnioskodawca określił jako 350 zł miesięcznie . Organ stwierdził na podstawie wcześniejszego wywiadu środowiskowego, że wnioskodawca na żywność zwykłą przeznaczał 200 zł. Rodzina została objęta programem FEAD w grudniu 2014r. i styczniu 2015r. i planuje się w dalszym ciągu wsparcie w postaci żywności z tego programu. Syn wnioskodawcy wymaga psychoterapii indywidualnej i grupowej ze względu na zaburzenia emocjonalne. Również wnioskodawca podjął terapię ze względu na zaburzenia osobowości. Rodzina objęta jest procedurą "Niebieskie Karty", a w Sądzie Rejonowym toczą się sprawy dotyczące zarządzeń opiekuńczych i władzy rodzicielskiej. Wnioskodawca z uwagi na zaburzenia osobowości od 1 kwietnia 2015r. podjął terapię na Oddziale Dziennym [...] Poradni [...] w W. Dochód rodziny ustalony został stosownie do treści art. 8 ustawy o pomocy społecznej, a przy udziale strony dokonano analizy budżetu domowego. Jako dochód rodziny w marcu 2015r. przyjęto zasiłek dla bezrobotnych w kwocie 274,54 zł, alimenty na syna R. w wysokości 200 zł i zasiłek rodzinny w kwocie 106 zł - łącznie 580,54 zł. Natomiast wydatki rodziny wnioskodawcy w miesiącu marcu łącznie wyniosły 636,34 zł (I rata za opłaty za terapię syna - 200 zł, opłata za telefon – 70,58 zł, zakup leków - 61,48 zł, zakup środków czystości - 28,49 zł i inne wydatki – 275.79 zł.). Nadto wnioskodawca zakupił żywność z Firmy [...] na kwotę 355,20 zł oraz zapłacił za gaz kwotę 88,81 zł. Na oba wydatki wnioskodawca miał zabezpieczone środki z OPS na mocy decyzji z dnia [...]r. Otrzymał także na mocy decyzji z dnia [...]r. kwotę 200 zł na zakup żywności zwykłej w miesiącu marcu 2015r. Łączne wydatki w miesiącu marcu organ ustalił zatem na kwotę 813,36 zł przy czym przyjął, że nie znalazły pokrycia w przyznanej i wypłaconej w miesiącu marcu kwocie zasiłku wyłącznie wydatki do kwoty 177 zł. Do obliczonych wcześniej dochodów rodziny dodano zasiłek okresowy z miesiąca marca w wysokości 86,57 zł., zasiłek celowy na żywność "R" wypłacony 30 marca 2015r. w kwocie 555 zł, zasiłek celowy na dofinansowanie czynszu z opłatą za śmieci, dofinansowanie środków czystości oraz dojazdów syna na terapię w kwocie 200 zł oraz zasoby z miesiąca lutego 2015r. w kwocie 171,51 zł pomniejszone o kwotę pożyczki w wysokości 116,94 zł (zatem 54,57 zł) i ustalono, że zasoby wnioskodawcy wynoszą 1 431, 29 zł. Na podstawie przeprowadzonej analizy budżetu za miesiąc marzec 2015r. organ obliczył różnicę pomiędzy zasobami rodziny (1431,29 zł), a poniesionymi wydatkami (813,36 zł). Różnica ta w wysokości 617,93 zł powinna zostać według organu przeznaczona na potrzeby zgłoszone w miesiącu kwietniu 2015r. tj. opłatę gazu, terapii dla syna wraz z dojazdem oraz zakup żywności zwykłej i bezglutenowej. Koszt terapii to 190 zł, koszt dojazdu na terapię to 40 zł, zaś opłata za gaz to 109,72 zł. Wnioskodawcy pozostanie zatem jeszcze 278,21 zł, które może przeznaczyć na żywność. Z tych też względów organ przyznał stronie w miesiącu kwietniu zasiłek celowy na zakup żywności brakującą kwotę 280 zł, gdyż łączny koszt żywności wynosił w gospodarstwie wnioskodawcy kwotę 555 zł. Organ odwołał się do brzmienia art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej stwierdzając, że potrzeby osób i rodzin powinny być uwzględnione jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Możliwości finansowe ośrodka są znacznie ograniczone, dlatego organ musi działać zgodnie z zasadami sprawiedliwości społecznej, tak aby z pomocy społecznej skorzystała największa ilość osób potrzebujących. Zaznaczono, że poza możliwościami samodzielnego zabezpieczenia swoich potrzeb przez wnioskodawcę wzięto również pod uwagę zakres przyznanej mu pomocy. Rodzina jest objęta regularną pomocą MOPSu w formie zasiłków okresowych i celowych zgodnie z oczekiwaniami strony, a także możliwościami finansowymi Ośrodka. W odwołaniu od opisanej decyzji A.W. zarzucił organowi błędne obliczenia środków, jakimi dysponować miałby w miesiącu kwietniu. Wskazał, że otrzymuje środki z konkretnym przeznaczeniem i w taki też sposób dokonuje ich wydatkowania. Środki na żywność przyznane w marcu miały być wydane w marcu. Jako niewłaściwe wskazał przyznawanie niezbędnych na żywność środków w ostatnich dniach miesiąca przy maksymalnie wykorzystywanym na rozpatrzenie spraw terminie, co pozwala organowi na fikcyjne obliczanie rzekomych nadwyżek finansowych. Sytuacja taka trwa według odwołującego od przełomu października i listopada 2014r., kiedy odmówiono mu przyznania jakiegokolwiek wsparcia, a środki przyznane na początku października 2014r. starczyły zaledwie do połowy miesiąca na żywność. Kolejny wniosek z listopada 2014r. rozpatrzono dopiero w końcu tego miesiąca, a więc według organu środki z jednego miesiąca miałyby starczyć na dwa miesiące. Uznał za błędne stwierdzenie, że pozostają mu na kolejny miesiąc kwoty przeznaczone na zakup żywności, gdyż wręcz przeciwnie brakowało mu tych środków i nie mógł zakupić pełnej żywności. Musiał opłacić dodatkowo lekarstwa, pomoce szkolne dla syna, kserokopie materiałów dowodowych dla sprawy sądowej i ratę terapii syna. Odwołujący zwrócił nadto uwagę na konkretne błędy organu polegające przykładowo na przypisaniu zwróconej pożyczki do dochodów odwołującego bez ujęcia jej w faktycznych wydatkach, czy nieliczenie do wydatków kosztów komorniczych, które faktycznie ponosi, zatem nie pozostają jako zasoby na następny miesiąc. Odwołujący wskazał, że ze względu na swój stan zdrowia nie może podjąć zatrudnienia. Wykorzystuje wszelkie możliwości by zaspokoić potrzeby rodziny. Decyzja odmowna skutkowała zakupem tylko połowy żywności bezglutenowej i nie zapłaceniem gazu oraz drugiej raty za terapię syna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją nr [...] z dnia [...]r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Podzielono ustalenia faktyczne dokonane w postępowaniu przed Prezydentem Miasta W. w zakresie sytuacji życiowej odwołującego, a także co do bilansu dochodów i wydatków z miesiąca marca 2015r. czyli miesiąca poprzedzającego dzień złożenia wniosku. Przyznano, że dochód rodziny strony to zasiłek dla bezrobotnych, alimenty na syna R. oraz zasiłek rodzinny w łącznej wysokości 580,54 zł, jednak w miesiącu marcu 2015r. odwołujący otrzymał też zasiłek okresowy, zasiłek celowy na żywność "R", zasiłek celowy na dofinansowanie do czynszu z opłatą za śmieci, środki czystości, dojazdu syna na terapię, a także niewykorzystane środki z lutego 2015r. Łącznie przyjęto, że "zasoby" rodziny w miesiącu marcu wynosiły 1 431,29 zł. Na podstawie przedstawionych przez stronę rachunków i paragonów ustalono wydatki rodziny odwołującego poniesione w marcu 2015r. na kwotę 813,36 zł. Część z nich, zdaniem organu, znajdowała pokrycie w środkach przyznanych stronie na mocy decyzji z marca i lutego 2015r. Ostatecznie organ wyliczył, że w marcu 2015r. różnica pomiędzy "zasobami" odwołującego, a jego wydatkami wynosił 617,93 zł, która to kwota powinna zostać przeznaczona na wydatki w miesiącu kwietniu. Mając na względzie przyznany w miesiącu kwietniu 2015r. zasiłek celowy na zakup żywności bezglutenowej stwierdzono, że odwołujący jest w stanie zaspokoić w tym miesiącu swoje potrzeby z własnych środków. Kolegium przywołało art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, w którym określono, że zasiłek celowy może być przyznany dla zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Stwierdzono jednak, powołując się na brzmienie art. 3 ust. 3 i 4 w/w ustawy, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia muszą być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. W przekonaniu Kolegium, z akt administracyjnych wynika jednoznacznie, że organ I instancji prawidłowo ocenił sytuację materialną, życiową, i rodzinną oraz zgłoszone potrzeby życiowe odwołującego, a zarzuty co do nieprawidłowych obliczeń kwot pozostających do jego dyspozycji uznano za niezasadne. Nie uznano też zarzutu odnoszącego się do przyznawania odwołującemu środków pomocy społecznej dopiero w końcu danego miesiąca stwierdzając, że organ prawidłowo ustalił w każdym wypadku sytuację wnioskodawcy z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku. Podkreślono subsydiarny charakter pomocy społecznej, a także uznaniowy charakter decyzji wydawanych w kwestii zasiłku celowego. Podzielono także stanowisko organu I instancji o konieczności rozdzielania posiadanych funduszy pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Kolegium wyjaśniło, że w okresie od września 2014r. do kwietnia 2015r. rodzina odwołującego uzyskała pomoc finansową w łącznej kwocie 5 589,19 zł, co w przeliczeniu na miesiąc daje średnio kwotę 698,15 zł. Jest to zatem regularna pomoc ze strony gminy. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach A.W. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie przepisów procedury administracyjnej dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Tak jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący zwrócił uwagę na błędne obliczenie jego wydatków i posiadanych środków pieniężnych. Błędne ustalenie stanu faktycznego uniemożliwiło skarżącemu dokonanie opłat za gaz, prąd, za terapię syna i dojazd na te zajęcia, a także brak możliwości zakupu żywności. Skarżący zarzucił organowi utrudnianie mu funkcjonowania nakazując rozliczanie się za żywność zwykłą na podstawie faktur imiennych i nieuznawanie wydatków nawet na kserokopiach dokumentów sądowych, co utrudnia także postępowanie prowadzone w celu zmniejszenia alimentów. Zauważył, że w sytuacji podjęcia pracy na niewystarczającym poziomie zarobkowym pogorszyłby sobie sytuację. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie przytaczając argumentację tożsamą, co w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach skarżący złożył kserokopie dwóch dokumentów, z których wynikało, że w 2015r. był on objęty pomocą społeczna, a jego syn R. nie korzysta w sposób prawidłowy z przyznanych mu posiłków przez MOPS. Ponadto domagał się dopuszczenia dowodu z dokumentacji Powiatowego Urzędu pracy w W. na okoliczność jego stanu zdrowia twierdząc, że posiada obecnie ograniczoną zdolność do zatrudnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 718) zwanej dalej P.p.s.a., przy czym wojewódzkie sądy administracyjne rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 P.p.s.a.). W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem. Kontrolowana decyzja wydana została na gruncie ustawy o pomocy społecznej, a przedmiotem jej była odmowa przyznania skarżącemu jednego ze świadczeń uregulowanych tym aktem, a to zasiłku celowego. Jako niesporne przyjąć trzeba na podstawie przedstawionych Sądowi akt administracyjnych, że potrzeby zgłoszone przez skarżącego stanowiły potrzeby odpowiadający celom pomocy społecznej. Niespornym również było, że skarżący spełniał kryterium dochodowe, a nadto z ustaleń organu wynikało, że pozostaje on w bezrobociu i jest zarejestrowany w urzędzie pracy z prawem do zasiłku. Zważyć jednak trzeba, że z brzmienia art. 39 ustawy o pomocy społecznej regulującego kwestie związane z przyznawaniem zasiłku celowego wynika, że nawet spełnienie wymagań formalnych do otrzymania zasiłku celowego (spełnienie kryterium dochodowego oraz co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 7 ustawy) nie stwarza po stronie wnioskodawcy roszczenia o prawo do jego przyznania. Zatem zasiłek celowy to świadczenie fakultatywne, w dodatku objęte władzą dyskrecjonalną organu. Rola sądu administracyjnego, kontrolującego decyzję opartą na konstrukcji uznania administracyjnego jest odmienna, niż w przypadku związania organu treścią normy prawa materialnego. Organowi przypisana została bowiem swoboda decyzyjna, a wybór rozwiązania sprawy nie może zostać mu narzucony. W przypadku uznania administracyjnego kontrola sądowa nie obejmuje zatem kwestii słuszności wyboru rozstrzygnięcia. Ogranicza się natomiast do oceny sposobu ustalenia treści kryteriów indywidualizujących, sposobu ich wykorzystania w rekonstrukcji normy z przepisu i zbudowania treści decyzji, a także sposobu uzasadnienia przez organ administracyjny powyższych działań i towarzyszących im rozumowań, a w przypadku pojawienia się kryteriów mogących ze sobą pozostawać w kolizji – sposobu i wyniku wyważenia pozostających w kolizji wartości z punktu widzenia ich znaczenia dla treści decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2012r. sygn. akt I OSK 1389/12, z dnia 14 grudnia 2010r. sygn. I OSK 1279/10 publ. CBOSA). Uznanie administracyjne cechuje się między innymi tym, że organ nie jest związany ścisłymi kryteriami prawnymi, a więc ma pewną swobodę w ocenie zasadności zgłoszonych żądań. W przypadku zasiłków celowych organ działając w ramach przyznanej mu władzy dyskrecjonalnej zobowiązany jest uwzględniać, że istotą tej formy wsparcia finansowego jest umożliwienie potrzebującym podmiotom życia w warunkach odpowiadających godności człowieka poprzez zaspokojenie konkretnej potrzeby bytowej, a sytuacja wnioskującego oceniana być powinna każdorazowo, jako indywidualny przypadek, przy czym rozstrzygnięcie organu nie może charakteryzować się dowolnością, lecz wynikać z wynikających wszechstronnie zebranego i szczegółowo przeanalizowanego materiału dowodowego. Z drugiej strony obowiązkiem organu jest rozważenie interesu publicznego przejawiającego się tu jako obowiązek właściwego rozdzielenia posiadanych środków, tak by zrealizować wsparcie dla wszystkich potrzebujących. Wynika z tego, że odmowa przyznania pełnej, czy też częściowej pomocy społecznej wymaga wykazania, że ilość posiadanych środków finansowych gminy nie pozwala na zaspokojenie interesu indywidualnego wnioskodawcy. Przypomnieć tu jednak trzeba, że zgodnie z przyjętym w judykaturze stanowiskiem organ nie jest zobowiązany do precyzyjnego określania możliwości finansowych gminy, a badanie tej kwestii wykracza poza kompetencje sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2010r. sygn. akt I OSK 116/10 publ. CBOSA). Istotny dla oceny legalności zaskarżonej decyzji jest przede wszystkim cel pomocy społecznej. Jako instytucja polityki społecznej państwa ma ona na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia i możliwości. Z założenia nie służy pełnemu zaspokajaniu potrzeb podopiecznych. Nie jest bowiem możliwe zabezpieczenie wszystkich potrzeb zgłoszonych organom pomocy społecznej, jak również nie jest możliwe udzielenie wszelkich świadczeń w oczekiwanej i wnioskowanej przez te osoby wysokości. Istotnym jest, że uprawnienia wynikające z przepisów ustawy o pomocy społecznej mają charakter jedynie subsydiarny, co oznacza, że uzupełniają środki, możliwości i uprawnienia własne osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej. Wobec tego osoba wnioskująca o przyznanie pomocy zobligowana jest w pierwszej kolejności do samodzielnego podejmowania działań zmierzających do przezwyciężenia we własnym zakresie swoich problemów, a dopiero gdy nie jest w stanie tego dokonać, może jej zostać przyznana pomoc w określonej postaci. Ustawa o pomocy społecznej ustanawia zasadę indywidualizacji i fakultatywności świadczeń z pomocy społecznej. Zasada indywidualizacji świadczeń nakłada konieczność indywidualnego rozpoznania zgłaszanych żądań oraz dostosowywanie rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do indywidualnych właściwości świadczeniobiorcy. Zasada fakultatywności polega na braku roszczenia po stronie osób i rodziny w zakresie przyznania świadczenia z pomocy społecznej na wskazany cel, w określonym przez wnioskującego rodzaju, formie i rozmiarze. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że motywy działania organu przedstawione w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, jak też rozważania przedstawione w decyzji organu odwoławczego nie pozwalają uznać wydanego rozstrzygnięcia za arbitralne, pozbawione oparcia w zebranym materiale dowodowy. Przede wszystkim organ wywiódł, powołując się na szczegółową analizę budżetu skarżącego, że zgłoszone przez skarżącego potrzeby mogą zostać zaspokojone z posiadanych przez niego środków. Skarżący nie wykazał, by dostrzeżone przez niego błędy matematyczne w obliczeniach wysokości wydatków i posiadanych środków w gospodarstwie skarżącego mogłyby zmienić stan faktyczny sprawy w sposób na tyle istotny, by skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Faktem bezspornym jest bowiem, że skarżący uzyskuje permanentnie pomoc finansową w postaci zasiłków celowych, a musi on zdawać sobie sprawę, że nie jest to stałe źródło dochodu lecz pomoc doraźna, przyznawana w miarę posiadanych przez ośrodki pomocy społecznej możliwości finansowych. W przedstawionych okolicznościach trudno jest odmówić racji organowi co do tego, że osoba, której przyznano środki finansowe w ilości pozwalającej na zaspokojenie przynajmniej w znaczącej części jej niezbędnych wydatków, nie musi stać się beneficjentem pomocy społecznej. Trudno jest także odmówić racji organowi, iż w opisanej sytuacji, przy uwzględnieniu dodatkowo, że organ dysponuje tylko ograniczonymi środkami finansowymi, które muszą zaspokoić potrzeby znacznej liczby osób wymagających wsparcia, potraktował priorytetowo interes publiczny, przedkładając go ponad interes skarżącego. Reasumując Sąd stwierdził, że organy administracji nie naruszyły przepisów prawa materialnego i procesowego wskazanych w skardze, a wydając zaskarżoną decyzję nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Odnosząc się natomiast do złożonych na rozprawie wniosków dowodowych Sąd wskazuje na regulację zawartą w art. 106 § 3 P.p.s.a. zezwalającą sądom administracyjnym na postępowanie dowodowe wyłącznie w ograniczonym zakresie. W kontrolowanej sprawie nie występowały istotne wątpliwości, które wymagałyby wyjaśnienia. Nota bene żaden z wnioskowanych przez skarżącego dowodów nie mógłby nawet hipotetycznie służyć takim celom, o jakich mowa w przywołanym przepisie. Z wyżej przedstawionych przyczyn, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji