IV SA/Gl 908/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant specjalista Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2013 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. nr [...] Decyzją z dnia [...] r. nr [...] , wydaną na podstawie art. 30 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), Prezydent Miasta S. uznał kwotę wypłaconą J.G. w okresie od kwietnia 2007r. do kwietnia 2010r. w wysokości 5.661 zł za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne oraz zobowiązał stronę do zwrotu ww. świadczeń we wskazanej kwocie łącznie z ustawowymi odsetkami naliczanymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych do dnia spłaty. Z uzasadnienia tego rozstrzygnięcia oraz akt wynika, że decyzją z dnia [...] r. nr [...] ww. organ przyznał J.G. prawo do zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie 144 zł w okresie od dnia 1 września 2005r. bezterminowo. Powyższe rozstrzygnięcie zostało zmienione decyzją z dnia [...] r. nr [...] w ten sposób, że świadczenie podwyższono do wysokości 153 zł w okresie od dnia 1 września 2006 r. bezterminowo. Po ponownej weryfikacji sprawy organ powziął wątpliwość co do prawidłowości przyznania wnioskowanego świadczenia. Na podstawie informacji udzielonej z ZUS w S., że strona pobierała rentę socjalną do dnia 31 marca 2007 r., decyzją z [...]r. nr [...] uchylono stronie prawo do świadczeń. Na skutek odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]r. nr [...] uchyliło wskazaną decyzję w całości i umorzyło postępowanie organu I instancji uznając, że w sprawie nie zaistniała wynikająca z art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych podstawa do uchylenia prawa do zasiłku, w tym aby strona pobrała nienależne świadczenia rodzinne. Natomiast decyzjami z dnia [...] r. nr [...] i [...], Kolegium stwierdziło nieważność decyzji organu I instancji z dnia [...] r. i [...] r., gdyż przemawiały za tym przesłanki zawarte w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło następnie decyzje organu I instancji z dnia [...] r. nr [...] w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania wskazując na konieczność merytorycznego rozpatrzenia wniosku z dnia 23 sierpnia 2005r. o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego. Dalej wskazano, że decyzją z dnia [...]r. nr [...] Prezydent Miasta S. przyznał J.G. prawo do zasiłku pielęgnacyjnego w okresie od 1 września 2005r. do 31 sierpnia 2006r. w kwocie 144 zł miesięcznie, w okresie od 1 września 2006r. do 31 marca 2007r. w kwocie 153 zł miesięcznie oraz odmówił prawa do zasiłku pielęgnacyjnego w okresie od 1 sierpnia 2005r. do 31 sierpnia 2005r. Następnie organ I instancji podał, że w aktach postępowania znajduje się decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w S. z dnia [...] r. nr [...], przyznająca J.G. prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Ponadto J.G. przedłożył orzeczenie wydane przez Wojewódzki Urząd Pracy Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w K. z dnia [...] r., z treści którego wynika, że legitymuje się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności, a niepełnosprawność powstała od urodzenia i ma charakter okresowy do 30 listopada 2001 r. oraz orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w S. z dnia [...] r. potwierdzające, że został zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności od urodzenia na czas określony do 31 grudnia 2003 r. Zdaniem organu dokumenty te w świetle wyroku Sądu Okręgowego w K. z dnia [...]r. sygn. akt [...] (przyznającego stronie prawo do renty socjalnej do dnia 31 marca 2007 r.) oraz decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...]r. pozwalają przyjąć, że J.G. legitymuje się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności okresowo do dnia 31 marca 2007r., a niepełnosprawność istnieje od urodzenia. Zatem prawo do zasiłku pielęgnacyjnego przysługiwało w okresie od 1 września 2005 r. do 31 marca 2007 r. Natomiast nienależnie pobranymi świadczeniami są świadczenia pobrane za okres od 1 kwietnia 2007 r. do 30 kwietnia 2010 r. Mając na względzie powyższe organ stwierdził, że uzyskane świadczenia zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych są świadczeniami nienależnymi, gdyż zostały wypłacone pomimo zaistnienia okoliczności powodującej ustanie prawa do świadczeń. J. G. wniósł odwołanie nie zgadzając się z decyzja organu I instancji, której zarzucił niezgodność ze stanem faktycznym i na tej podstawie domagał się jej uchylenia, umorzenia naliczonej kwoty wraz z odsetkami i wydania decyzji kończącej postępowanie. Podniósł, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego jasno wynika, że pracownicy MOPS w S. dopuścili się wielu zaniedbań i nieprawidłowości. Uzasadnienie decyzji nie wyjaśnia kto ponosi odpowiedzialność za zaistniałą sytuację. Odwołujący się zaznaczył, że nie przedłożył fałszywych dokumentów, nie wprowadził MOPS w błąd, nie miał wiedzy prawnej aby ocenić otrzymane orzeczenia, na podstawie których organ wydał decyzje o przyznaniu mu zasiłku bezterminowo. Nie miał więc żadnych wątpliwości co do zasadności tych decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył w całości treść art. 30 ust. 2 z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych, w którym określono cztery przesłanki, samodzielne podstawy uznania wypłaconego świadczenia za nienależne pobrane. Ponadto powołując się na art. 30 ust. 8 tej ustawy wyjaśnił, że kwoty świadczeń rodzinnych, o których mowa w ust. 2 podlegają zwrotowi łącznie z odsetkami. Następnie wskazał, że decyzje organu I instancji z dnia [...] r. oraz z dnia [...]r. przyznające stronie prawo do zasiłku pielęgnacyjnego zostały wyeliminowane z obrotu prawnego na podstawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. Podstawą do wyeliminowania tych rozstrzygnięć było rażące naruszenie prawa przez organ I instancji poprzez przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego bezterminowo pomimo tego, że J.G. był okresowo niezdolny do pracy i korzystał z renty socjalnej do 31 marca 2007 r. W związku z tym konieczne było ponowne rozpoznanie wniosku J. G. o przyznanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego i wydanie decyzji z dnia [...]r. przyznającej prawo do tego świadczenia od 1 września do 31 marca 2007 r. W konsekwencji, zdaniem Kolegium, oznacza to, że świadczenie wypłacone przez organ I instancji za okres od 1 kwietnia 2007r. jest świadczeniem nienależnym, gdyż zostało wypłacone pomimo okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych. Z akt wynika bowiem, że umiarkowany stopień niepełnosprawności istniał do 31 marca 2007 r., tym samym z dniem 1 kwietnia 2007 r. ustało prawo do tego świadczenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach J.G. zakwestionował stanowisko organu odwoławczego. Podniósł, że nie pobierał żadnych świadczeń "wbrew decyzjom" i nie ponosi odpowiedzialności za błędną interpretację dokumentów przez urzędnika albo jego pomyłkę. Zdaniem skarżącego działanie organów w jego sprawie stanowi jawne naruszenie zaufania obywateli do tych organów oraz rażące naruszenie prawa. Organy wydały łącznie 14 decyzji, często wzajemnie się wykluczających. Nadto skarżący wskazał, że wprawdzie został pouczony o możliwości złożenia wniosku o umorzenie należności, ale dla niego jest to równoznaczne z przyznaniem się do bezprawnego pobrania świadczeń. Zaakcentował przy tym, że w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło, że organ I instancji nie ustalił by strona pobrała nienależnie świadczenia. W ocenie skarżącego błędy i nieprawidłowości organu I instancji nie mogą skutkować obciążeniem go obowiązkiem zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto dodało, że organ I instancji w odrębnym postępowaniu będzie mógł rozważyć umorzenie nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego. W piśmie procesowym z dnia 6 stycznia 2013r. skarżący wskazał, że decyzją organu I instancji odmówiono mu umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Ponadto w piśmie z dnia 10 kwietnia 2013r. pełnomocnik skarżącego akcentowała, że ubiegając się o zasiłek skarżący złożył wymagane dokumenty, które nie budziły żadnych zastrzeżeń pracowników socjalnych. Nie stwierdzono także jakichkolwiek prób świadomego wprowadzenia organu w błąd, czy też występowania przesłanek uznania świadczenia za nienależnie pobrane. Podkreśliła, że takie właśnie stanowisko zajęło Kolegium w decyzji z dnia [...] r. Organy administracji odpowiedzialnością za zaistniałą sytuację obciążyły natomiast skarżącego, czym naruszono zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 7, art. 8 oraz art. 12 k.p.a. Z kolei Kolegium w piśmie z dnia 13 maja 2013r. przyznało, że decyzją z dnia [...] r. stwierdzono brak podstaw do żądania zwrotu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego w oparciu o art. 30 ust. 2ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jednakże decyzje przyznające prawo do tego świadczenia zostały wyeliminowane z obrotu prawnego, zatem świadczenie wypłacone za okres od 1 kwietnia 2007 r. jest świadczeniem nienależnym. Jednocześnie podniesiono, że w zaskarżonej decyzji należało wskazać jako podstawę pobrania nienależnego świadczenia art. 30 ust. 2 pkt 4 ww. ustawy, zamiast art. 30 ust. 2 pkt 1. Na rozprawie w dniu 24 września 2013r. pełnomocnik skarżącego wskazała, że zaciągnęła kredyt by spłacić świadczenia syna z uwagi na narastające odsetki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy stwierdzić, iż zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Tylko w przypadku naruszeń prawa, określonych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2012 r., poz. 270), Sąd może zaskarżoną decyzję uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. Sąd nie jest natomiast związany granicami skargi, co oznacza, że skarga powinna zostać uwzględniona, jeśli tylko Sąd, niezależnie od zarzutów w niej podniesionych i wniosków w niej sformułowanych, stwierdzi istnienie naruszenia prawa, skutkujące koniecznością wzruszenia zaskarżonego aktu (art. 134 § 1 tej ustawy) Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle wyżej przytoczonych kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Decyzje poddane kontroli Sądu naruszają bowiem przepisy prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, a w zasadzie dwie decyzje, bowiem zawiera ona dwa rozstrzygnięcia, pierwsze w przedmiocie uznania wypłaconej skarżącemu kwoty 5 661 zł w okresie od kwietnia 2007 r. do kwietnia 2010 r. za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne, a drugie o zwrocie tych świadczeń wraz z ustawowymi odsetkami. Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.).W ocenie Sądu w świetle art. 30 ust. 1 tej ustawy nakazanie zwrotu świadczenia nienależnie pobranego nie mogło być orzeczone w tej samej decyzji, co uznanie świadczenia za nienależnie pobrane. W myśl art. 30 ust. 1 wskazanej ustawy do zwrotu jest obowiązana osoba, która pobrała nienależne świadczenie. Obowiązek zwrotu świadczeń rodzinnych może zostać nałożony na stronę dopiero po ostatecznym stwierdzeniu przez organy pomocy społecznej, że określone świadczenie zostało przez nią nienależnie pobrane. Zatem dopiero, gdy sprawa dotycząca nienależnie pobranych świadczeń zostanie ostatecznie rozstrzygnięta można wszczynać postępowanie zmierzające do nakazania zwrotu takich świadczeń. Nie jest natomiast możliwe orzekanie o tych sprawach równocześnie, czyli w jednej decyzji. Za takim stanowiskiem przemawia również brzmienie art. 3 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat licząc od dnia, w którym decyzja ustalająca te należności stała się ostateczna. Przy czym ust. 5 omawianego przepisu stanowi, że nie wydaje się decyzji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych jeżeli od terminu ich pobrania upłynęło więcej niż 10 lat. Treść tych przepisów w sposób jednoznaczny określa kolejność wydawania stosownych decyzji związanych z nienależnie pobranymi świadczeniami rodzinnymi. Przedstawione wyżej stanowisko zawarte jest w orzecznictwie sądowo-administracyjnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2010 r. sygn.. akt I OSK 619/10, Lex nr 694690 i z 22 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 620/10, Lex nr 694359, czy Wojewódzkich Sądów Administracyjnych np. w Gliwicach z dnia 16 listopada 2012r., sygn. akt IV SA/Gl 136/12; w Lublinie z dnia 27 listopada 2012r., sygn. akt II SA/Lu 777/12, w Łodzi z dnia 27 listopada 2012r., sygn. akt II SA/Łd 939/12 dostępne w CBOSA). W świetle tych orzeczeń równoczesne orzekanie jedną decyzją o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane oraz o obowiązku jego zwrotu, stanowi naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Stanowisko to Sąd w składzie rozpoznającym skargę podziela. Przyjdzie także wskazać na dostrzeżone przez Sąd inne naruszenia przepisów prawa. Otóż podstawą rozstrzygnięć organów obu instancji było ustalenie, że świadczenie w postaci zasiłku pielęgnacyjnego wypłacone skarżącemu za okres od 1 kwietnia 2007 r., jest świadczeniem nienależnym, gdyż zostało wypłacone pomimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do świadczeń rodzinnych. Organy przyjęły zatem, że w sprawie zaistniała przesłanka określona w art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przy czym organ I instancji przepis ten powołał wprost w podstawie prawnej rozstrzygnięcia. Zgodnie z tym uregulowaniem nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Z akt administracyjnych wynika, że stronie został przyznany zasiłek pielęgnacyjny od 1 września 2009 r. bezterminowo na podstawie decyzji z dnia [...] r. nr [...], zmienionej decyzją z dnia [...] r. w zakresie kwoty tego świadczenia. W oparciu o te decyzje zasiłek ten był wypłacany. Tymczasem świadczenie to przysługiwało stronie tylko do 31 marca 2007 r., bowiem do tej daty skarżący był okresowo stale niezdolny do pracy i z tego tytułu pobierał rentę socjalną. W związku z tym organ I instancji decyzją z dnia [...] r. uchylił prawo do tych świadczeń od 1 kwietnia 2007 r. Z kolei Kolegium decyzją z dnia [...] r. nr [...], uchyliło powołaną wyżej decyzję i umarzyło postępowanie pierwszej instancji. Uznało bowiem wówczas, że w sprawie nie zaistniały podstawy z art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych do wydania decyzji w tym przedmiocie, a tym samym, że nie ustalono także aby strona nienależnie pobrała świadczenie. Wskazano przy tym m.in., że w sprawie nie wystąpiła sytuacja określona art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ponieważ już w dacie orzekania przez organ I instancji o przyznaniu stronie przedmiotowego świadczeni bezterminowo, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynikało, że prawo do tego świadczenia przysługiwało wyłącznie do 31 marca 2007 r. Natomiast w poddanej kontroli Sądu zaskarżonej decyzji Kolegium nie wyjaśniło dlaczego zmieniło stanowisko w tym zakresie uznając, za organem I instancji, że w sprawie miała jednak miejsce sytuacja określona w art. 30 ust. 2 pkt 1. Tymczasem, nieuzasadniona zmienność poglądu wyrażonego w decyzjach organu administracji publicznej, kierowanych do tego samego podmiotu i to bez wyjaśnienia przy tym przyczyn odstąpienia od swojej pierwotnej oceny stanowi naruszenie art. 8 k.p.a., gdyż może spowodować uzasadnione podważenie zaufania obywateli do organów państwa oraz wpływać ujemnie na kulturę prawną obywateli(por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 września 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 584/12 Lex nr 1271116 i podane tam orzecznictwo). Jednocześnie zauważyć przyjdzie, że na tle przesłanki określonej w art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych pozwalającej uznać świadczenie za nienależnie pobrane w orzecznictwie wielokrotnie wypowiadano pogląd, według którego decydujące znaczenie ma świadomość osoby pobierającej świadczenie (np. wyrok NSA z 14 grudnia 2009 r., sygn. I OSK 826/09, Lex 558234, wyrok WSA w Poznaniu z 6 marca 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 1231/12, Lex nr 1303729). Zatem w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 świadczenie będzie nienależnie pobrane, gdy strona pobiera świadczenia, chociaż wie, że nie powinna ich pobierać. Brak świadomości, że świadczenie od określonego momentu nie przysługuje, wyłącza możliwość uznania wypłaconego świadczenia za nienależnie pobrane. W niniejszej sprawie okoliczności tych nie wykazano i nie rozważono pomimo, że za podstawę rozstrzygnięcia organy przyjęły sytuację określoną w art. 30 ust. 2 pkt 1 tej ustawy. Natomiast wskazana przez Kolegium dopiero w piśmie procesowym z dnia 13 maja 2013 r., przesłanka określona w art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie stanowiła podstawy prawnej wydanych w sprawie rozstrzygnięć. W tym stanie rzeczy, Sąd na mocy art. 145 § 1 lit. a) i c) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270) orzekł, jak w sentencji. Organ ponownie rozpoznając sprawę będzie miał na względzie powyższe rozważania.